水利標準“誰在用、用在哪、用的怎么樣”調研

宋小艷，于愛華， 劉 彧，齊 瑩

(中國水利水電科學研究院，北京 100044)

標準是經濟社會有序發展的技術支撐，是國家治理體系和治理能力現代化的基礎性制度。2015年3月，國務院《深化標準化工作改革方案》提出“開展標準實施效果評價”。新修訂的《中華人民共和國標準化法》明確“要建立標準實施信息反饋和評估機制”。依據《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》，圍繞水利中心工作，深入貫徹落實 “水利工程補短板、水利行業強監管”水利改革發展總基調，應全面深入評價標準實施效果，強化標準實施與監督工作。評估工作是一項綜合性工作，目前我國還未建立一套科學、全面、行之有效的標準評價體系，這與標準化活動的復雜性和多樣性有關[1]。迄今為止，多數標準評估的研究僅限于樣本分析、宏觀估算分析層面或者數學模型等，因缺乏足夠的數據，有關標準評估的研究進展緩慢且不易取得共識[2- 7]。

水利標準大部分為公益類的標準，總的來說，大部分標準實施效果好，能夠滿足使用者需求，在實際工作中產生較大的經濟效益、社會效益以及生態環境效益。但標準在使用過程中存在各種各樣的問題，如標準結構不合理，內容存在技術問題(如指標、參數不合理)；水平過于超前或水平太低；沒有或基本沒有發揮作用；與已有的國家強制性標準不符或與已出臺的法規、規章、制度不符或與相關標準內容矛盾等等[8]。沒有對標準實施效果的評估與監督，就無法更有力地推進標準的完善。水利技術標準使用范圍廣、對社會經濟產生影響作用的類型眾多、影響因子十分復雜，對水利技術標準使用效益進行定量化評估存在較大的技術難度，這也是導致目前我國尚未開展水利技術標準效益評估的重要因素之一[9]。

隨著深化標準化改革的工作逐步推進，為充分發揮水利標準的基礎性和引領性作用，按照水利部部長鄂竟平對水利標準化工作的指示、水利部副部長陸桂華在調研標準化工作時的要求以及《水利部國際合作與科技司關于開展水利標準實施效果評估工作的通知》的安排，水利行業開展近年來最大規模的標準實施效果評估工作，了解標準“誰在用、用在哪、用的怎么樣”的真實情況。

1 調研開展情況

由于水利技術標準的實際作用往往會受到標準本身、使用人群、適用范圍及其作用對象等多種因素影響，水利技術標準在實際應用過程中，究竟發揮了多大作用，在哪些環節有待改進并不斷提高，這是水利標準化決策、管理者十分關注的重要命題[10]。此次評估遵循“確有必要、管用實用”基本要求，以問題為導向，從標準“誰在用、用在哪、用的怎么樣”等方面出發，對水利標準進行評價。按照水利部國際合作與科技司要求及《2014版水利標準體系表》[11]的內容，課題組選擇了223項水利行業重要技術標準進行評估。主要涉及水文、水資源、防汛抗旱、農村水利、水土保持、農村水電等6個專業門類，其中包括水文專業67項、水資源專業29項、防汛抗旱專業20項、農村水利專業28項、水土保持專業40項、農村水電專業39項。

通過編制、發放、收集、統計和分析《標準評估調查問卷》的方式，獲取水利專業人員使用水利技術標準的一手資料和真實、客觀評價，全面摸清223項重點水利標準的使用單位、應用范圍、應用頻繁程度和起的作用，回答“誰在用、用在哪、用的怎么樣”的問題，對水利技術標準的實施效果進行評估，為水利技術標準體系表修訂提供參考，同時也為水利部全面推動標準實施信息反饋和跟蹤評估機制的建立，大力提升標準的實施水平和效果，補齊水利標準的短板，形成有效的標準監管提供抓手。

為確保評價工作有序開展，首先收集標準的基本概況信息，包括標準名稱及編號、主持機構、主編單位等，形成了評估標準的基本數據庫。在此基礎上結合水利行業特色，課題組編制了《標準評估調查問卷》，對223項標準進行分析，根據其專業門類和《水利標準體系表》的功能類型，遴選合適的評估單位和評估人類型。經專家評審討論，選擇水利行業的生產企業、設計單位、施工單位、工程管理單位、行政管理部門、科研院所、大專院校、檢驗檢測機構、個人用戶、社會團體、其他等11類單位作為評估單位，發放《標準評估調查問卷》。每項《標準評估調查問卷》的發放對象包括標準使用者、管理者、編寫人員、相關人員以及非相關人員等5類人員，確保每個標準至少由5個不同單位或評價人進行評價，并且保證了標準編制單位不評估本單位主編的標準。同時，收集準備了223項標準的文本和電子版本，為評價者提供基礎資料，確保評估人準確、真實、完整地反映標準實施情況。

經統計，問卷共發給各省(市、自治區)水利廳(水務局)、各大流域委員會、及相關科研院所、設計院、大專院校、施工單位、生產企業等288個單位、409名評價人員，共發放調查問卷1392份，收回1238份問卷，大部分問卷提供了較為全面的有效信息，少部分問卷信息不全面，僅有效內容作為評估結論的依據。

2 “誰在用”調研情況

水利行業的生產企業、設計單位、施工單位、工程管理單位等11類單位基本涵蓋了水利標準的使用群體。調研單位包括生產企業如北京新歌閥機電設備有限公司、北京慧圖科技公司、北京新華節水產品認證有限公司等，設計單位如長江勘測規劃設計研究有限責任公司、北京市水利規劃設計研究院等，施工單位如中國安能集團第三工程局、黃河明珠水利水電建設有限公司等，工程管理單位如長江水利委員會建設與管理局、荊州市四湖工程管理局等，行政管理部門如水利部農田水電司、海南省應急廳、湖北省水利廳等，科研院所如中國水利水電科學研究院、南京水利科學研究院、中國科學院南京土壤研究所等，大專院校如武漢大學、河海大學、北京林業大學等，檢驗檢測機構如水利部水土保持監測中心、黃河流域水土保持生態環境監測中心、水利部長春機械研究所等，社會團體如中國水利學會、中國農業節水和農村供水技術協會等。

通過調研223項水利技術標準的使用群體，即11類水利行業使用標準的單位，了解每項標準的使用單位情況，可以用數據展示標準“誰在用”情況。對評估表進行統計分析，按專業分類，其使用單位統計情況見表1。

表1 標準使用單位統計表

圖1 標準使用單位分布統計圖

表2 各專業標準使用較多的單位(前4名)

通過對表1進行分析可得，水利行業技術標準使用較多的單位類別分別是科研院所(18.44%)、設計單位(14.07%)、檢驗檢測機構(13.11%)和行政管理部門(11.94%)等，如圖1所示。這4類單位都是工作內容覆蓋面廣、設計專業門類多的單位，也是需要標準對其工作進行支撐的單位。這與實際是相符的。另外，施工單位是標準使用的一線單位，目前使用占比僅為6.25%，這應當引起監管部門的重視。

各專業標準使用最多(排名在前4名)的單位見表2。從表2中可以看出，該專業標準的服務對象超半數以上的單位性質。

水文專業的技術標準使用較多的單位類別分別是檢驗檢測機構、科研院所、大專院校和行政管理部門，水資源專業的技術標準使用較多的單位類別分別是行政管理部門、科研院所、設計單位和檢驗檢測機構，防汛抗旱專業的技術標準使用較多的單位類別分別是設計單位、行政管理部門、科研院所和工程管理單位，農村水利專業的技術標準使用較多的單位類別分別是設計單位、科研院所、生產企業和工程管理單位，水土保持專業的技術標準使用較多的單位類別分別是設計單位、行政管理部門、科研院所和工程管理單位，農村水電專業的技術標準使用較多的單位類別分別是設計單位、生產企業、施工單位和科研院所。

3 “用在哪”調研情況

目前水利標準體系按照專業門類和功能序列進行設置，由于各專業門類標準規范對象差別較大，故適用范圍也不同。要回答標準“用在哪”的問題，需要了解標準實際應用的范圍與領域，即圍繞《2014版水利標準體系表》中標準應用的功能序列進行調研。按照標準的內在聯系特征及水利行業技術的特點，水利技術標準體系結構涵蓋綜合、建設和管理3大功能序列，其中綜合類標準包括規劃、信息化、質量、安全和評價5類；建設類標準包括勘測、設計、材料與試驗、施工與安裝、設備、儀器、監理和驗收8類；管理類標準包括運行維護、監測預測和計量3類，每一類中還有通用的標準。

通過對數據進行分析，獲得了標準應用范圍統計表，見表3。這6類專業標準的應用范圍占比在前4位的分別是監測預測(11.3%)、評價(9.1%)、設計(8.4%)、規劃(7.8%)等。

表3 標準應用范圍統計表

從表3中可得，水文專業標準應用范圍較大的是監測預測、評價、儀器檢定/校驗/校準和質量等方面，水資源專業標準應用范圍較大的是評價、監測預測、規劃和管理通用等方面，防汛抗旱專業標準應用范圍較大的是規劃、設計、評價、監測預測等方面，農村水利專業標準應用范圍較大的是規劃、管理通用、評價、設計等方面，水土保持專業標準應用范圍較大的是設計、監測預測、驗收、綜合通用等方面，農村水電專業標準應用范圍較大的是設計、運行維護、綜合通用、施工與安裝等方面。

4 “用的怎么樣”調研情況

為了回答標準“用的怎么樣”的問題，了解標準應用實施效果，主要從“應用頻繁程度”，以及起的作用(即“引領、指導、支撐作用”)2個方面來進行調查。

4.1 應用頻繁程度

通過對調查表數據進行分析和統計，可以得到整體標準應用頻繁程度統計表，見表4。從表4中數據可得，多數標準的應用達到頻繁和較頻繁的比例為86.7%。多數標準的制定和實施是有效和有益的。但也有13.3%的標準被評估為應用不頻繁。

對表4進行分析，各專業應用不頻繁的比例由高到低分別是農村水電專業(33.3%)、防汛抗旱專業(20%)、水土保持專業(13.3%)、水文專業(9.2%)、水資源專業(6.3%)、農村水利專業(3.2%)。其中農村水電專業、防汛抗旱專業和水土保持專業標準應用的不頻繁程度更高。

表4 標準應用頻繁程度統計表

但是在實際應用中發現，整體標準與單個標準的應用程度的分布并不一致。如在防汛抗旱專業中的《防洪標準》，被引用程度高，應用頻繁程度也很高，僅被水利技術標準引用的就有43項。因此在評估標準“用的怎么樣”情況時，更應該側重對單個標準的評估。

4.2 引領、指導、支撐作用

水利標準大部分為公益類的標準，根據其專業和功能發揮著不同的作用。從表5中可以看出，水利各專業標準均具有引領、指導、支撐作用，這跟水利行業基礎性、公益性的特點是分不開的。特別是防汛抗旱專業、農村水利專業和農村水電專業標準在評估中沒有人反應不起作用，水土保持專業標準均具有指導作用。

從表5中還可以看出，水利技術標準更多的是起支撐作用和指導作用，不起引領作用的比例最高，為2.5%。這也從側面說明了水利技術標準實用性和適用性較強，但結合新材料、新產品和新技術的前瞻性引領作用需要進一步提升。課題組建議對于評估結論為不起引領、指導和支撐作用的單項標準應該通過進一步的論證確定下一步是否進行修訂或廢止。

表5 標準引領、指導、支撐作用統計表

5 總結

以問題為導向，利用調查問卷的形式開展水利行業技術標準實施效果評估工作，向水利行業的11類單位、5類人群進行調研，共獲得了288個單位、409名評價人員的1238份有效問卷。通過對問卷的分析，獲得了水利行業水文專業、水資源專業、防汛抗旱專業、農村水利專業、水土保持專業、農村水電專業共計223項重點技術標準使用單位、應用范圍、使用頻繁程度、起的作用的統計數據，全面的了解了標準的實施效果，回答了“誰在用、用在哪、用的怎么樣”的問題。

從標準評估的整體來說，水利行業技術標準使用較多的單位類別分別是科研院所、設計單位、檢驗檢測機構和行政管理部門。標準的應用范圍占比在前4位的分別是監測預測、評價、設計、規劃等。多數標準應用頻繁或較頻繁，標準的制定和實施是有益和有效的，但也有13.3%的標準被評估為應用不頻繁，其中防汛抗旱專業和水土保持專業標準應用的不頻繁程度更高。水利各專業標準均具有引領、指導、支撐作用，這跟水利行業基礎性、公益性的特點是分不開的。防汛抗旱專業、農村水利專業和農村水電專業標準在評估中沒有人反應不起作用。同時調研也反映出水利技術標準更多的是起支撐作用和指導作用，還需要進一步提升前瞻性的引領作用。同時建議對于評估結論為不起引領、指導和支撐作用的單項標準應該通過進一步的論證確定下一步是否進行修訂或廢止。

水利技術標準對經濟、生態、社會的作用是一個動態變化的過程，標準評估也是一項系統工程，需要將水利技術標準實施效果評估納入常規化的工作任務中。①需要加強政府經費的支持。標準評估是立足行業進行的監督工作，為水利工程找齊短板提供數據支撐，為水利行業強監管提供重要標準的依據。只有政府為標準評估工作提供穩定的資金保障，才能更好的保證評估工作開展的廣度和深度，獲得更加準確、可靠的數據。②需要充分利用信息系統。標準信息化管理有利于標準管理全過程、全生命周期的材料留存，為標準評估提供依據。水利技術標準評估需要眾多人員參與，更需要大量的基礎數據作為支撐。標準信息數據庫、高效便捷的評估軟件，是提高標準評估的準確性和效率的關鍵。同時可以逐步建立國內外涉水標準數據庫，通過“互聯網+”的深度同融合，實現水利技術標準同國際標準的接軌。③需要繼續深入研究標準評估的方法。本次標準評估采用了大規模的調查統計的方式，雖然取得了一定的成果，但這種方式有一定的局限性。標準評估的常態化需要在研究水利技術標準特色的基礎上，建立適宜的標準評估模型，探索設計適用的評估公式，使評估工作更加便捷和實用。④加大標準的宣貫力度。一方面是向標準使用人員培訓標準的技術內容，鼓勵調研中較少使用標準的單位重視標準；另一方面也要多渠道、多層次、多形式的向社會宣傳標準化的重要性。⑤繼續調研標準內容“好不好”的情況。標準實施效果評估除了應該研究標準“誰在用、用在哪、怎么樣”的問題，還需要繼續深入研究標準 “好不好”的情況。下一步還需要將側重點放在研究單個標準技術內容的好壞上，為水利技術標準體系表修訂提供參考，為“水利工程補短板、水利行業強監管”的總基調提供支撐。