重慶拓展地票生態功能實現生態產品價值的探索與實踐

李維明，李博康

(1.國務院發展研究中心 資源與環境政策研究所，北京 100010；2.中央民族大學 經濟學院，北京 100081)

2016年初，習近平總書記在重慶主持召開“深入推動長江經濟帶發展座談會”，指示重慶要“建設長江上游重要生態屏障，推動城鄉自然資本加快增值，使重慶成為山清水秀美麗之地”。2018年4月，習近平總書記在武漢主持召開第二次“深入推動長江經濟帶發展座談會”，突出強調“長江經濟帶應該走出一條生態優先、綠色發展的新路子”，并明確提出“要積極探索推廣綠水青山轉化為金山銀山的路徑，選擇具備條件的地區開展生態產品價值實現機制試點，探索政府主導、企業和社會各界參與、市場化運作、可持續的生態產品價值實現路徑”。推動城鄉自然資本加快增值，實現綠水青山向金山銀山轉換，是實施長江經濟帶“生態優先、綠色發展”戰略的有效途徑。

重慶作為長江上游重要生態屏障，近年來，積極探索以市場化路徑推動生態產品價值實現和價值增值，先后出臺了《重慶市人民政府關于印發重慶市碳排放權交易管理暫行辦法的通知》(渝府發〔2014〕17號)、《重慶市完善集體林權制度實施方案》(渝府辦發〔2017〕72號)、《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》(市國土房管局、市農委、市環保局、市林業局)等制度和政策，實施了深化集體林權制度改革、發展林業經濟以及拓展地票生態功能等有益探索和實踐。尤其基于地票制度拓展生態功能的探索和創新，對其他地方的改革實踐具有一定的借鑒意義。

一、重慶地票及其生態功能拓展的背景

伴隨著城鎮化工業化快速推進，我國經濟社會發展面臨兩大突出難題：一是城市和農村建設用地同時快速增長，土地資源緊缺；二是農村大量土地閑置，農民土地財產權利難以實現。在此背景下，作為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區，重慶從體制機制入手，通過人、地、財聯動，探索建立地票制度，形成以工哺農、以城帶鄉發展的機制。2009年初，《國務院關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》(國發〔2009〕3 號)出臺，明確提出要建立重慶農村土地交易所，探索試驗土地實物交易和指標(即地票)交易，地票改革試驗由此正式啟動。

地票本質上為新增建設用地指標，指的是土地權利人通過將建設用地復墾為農用地而相應增加的建設用地指標中，在保障農村發展自用后節余部分所形成的可交易票據。按照城鄉建設用地增減掛鉤辦法，開展地票交易的實施步驟如下：一是在農民自愿前提下，將農村廢棄或閑置的建設用地復墾為耕地；二是由土地、農業主管部門聯合對復墾所形成的耕地進行質量和數量的把關、驗收，并將騰出的建設用地指標數進行地票確認；三是在農村土地交易所開展地票交易；四是地票購買企業在城市規劃區內尋找可開發地塊，以地票代替征地指標進行轉用，土地征收之后作為國有建設用地進行招拍掛，地票持有企業與其他競爭者一同再參與招拍掛競爭，取得土地使用權。

重慶地票改革以市場化機制引導激勵農民自愿將閑置或廢棄的農村建設用地復墾為耕地，并將由此所形成的地票在城鄉土地交易平臺上流轉，緩解了城鄉建設用地雙增長的壓力，拓寬了農民增收渠道，加速了新農村建設，取得了顯著的經濟社會效益。與此同時，改革過程中也出現了一些突出問題，如并非所有農村閑置、廢棄的建設用地都適合復墾為耕地等。針對這一問題，《中共重慶市委重慶市人民政府關于印發〈重慶市實施鄉村振興戰略行動計劃〉的通知》(渝委發〔2018〕1號)出臺，明確要求“完善地票交易制度，利用市場化機制鼓勵復墾復綠”，之后的《重慶市2018年全面深化改革工作要點》再次明確了“拓展地票生態功能”的改革思路。在此背景下，2018年5月，重慶市印發《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》(渝國土房管規發〔2018〕4號)，正式啟動探索拓展地票生態功能，即在堅持最嚴格耕地保護紅線的前提下，因地制宜、實事求是推進復墾復綠，不論復墾為耕地還是復墾為宜林或宜草地，一經驗收合格均可申請進行地票交易。同時，明確試點工作先行在巫溪、彭水、酉陽、奉節、城口、巫山六縣開展，2019年后逐步向其他地區推廣。

二、重慶拓展地票生態功能主要做法與意義

地票生態功能的價值實現是優化配置自然資源資產的有益探索，通過整體優化、科學配置自然資源資產，推進區域生態環境治理，提升自然資產質量及其社會服務能力，進而全面提升整治優化改造區的經濟社會價值，以開發收益反哺生態建設，形成更優的生態環境。

(一)因地制宜拓展復墾類型

對新增經營性建設用地嚴格實行“持票準用”制度。根據拓展地票生態功能的交易制度和規則，按照“生態優先、農戶自愿、因地制宜”的原則實施復墾，對不宜復墾為耕地的，如位于生態保護紅線、林區、地質災害點、重要飲用水水源地、25度以上坡地、已退耕還林區域內的復墾點，要引導其復墾為林地等兼具生態功能的其他農用地。除上述之外的區域，具備復墾為耕地條件的，應主要復墾為耕地。同時，對通過復墾所形成的耕地和宜林宜草區域做進一步功能劃分，如可將處于生態敏感和脆弱區內的復墾點劃分為宜林宜草地區域等。

(二)切實保障土地權利人權益不受損害

復墾為耕地或宜林宜草地等其他農用地，仍按現行18.6萬元/畝地票交易掛牌價格及《重慶市地票管理辦法》規定價款分配比例進行分配，不影響當前農民和農村集體經濟組織收益。復墾后形成的耕地或宜林宜草地等，其土地權利人不變，仍歸原土地權人承包使用。在國家出臺新規定之前，地票使用仍按現行規定執行，不增加地票購買方成本。截至2018年6月，重慶市累計交易地票25.9萬畝，成交均價穩定在19萬元/畝左右。

(三)不斷擴大建設用地增減掛鉤相關指標使用方向

持續優化農村存量建設用地布局，引導農村存量集體建設用地指標在區縣、鄉鎮內調劑，保障農村新產業新業態和農村一二三產業融合發展項目用地。按照《國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知》(國辦發〔2018〕16號)要求，積極推進城口、巫溪、酉陽、彭水4個深度貧困縣開展城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑試點。

目前，拓展生態功能的地票制度改革，雖尚處在試點階段，但可以預見的是，地票新功能將帶來更多的收益，尤其可有效增加國土生態空間、改善生態環境質量，助力綠水青山向金山銀山轉換，進而實現生態產品價值。如重慶奉節縣自開展試點以來，已通過復墾農村閑置建設用地有效增加宜林和宜草地近400畝，年交易面積預計可達600畝。如果能夠實現地票拓展生態功能后的常態化運行，預計重慶每年復墾形成宜林和宜草地規模不低于1萬畝。更為重要的是，拓展地票生態功能堅持了因地制宜原則，對土地利用總規、土地整治規劃、周邊地塊及地類現狀條件等予以充分考慮，更加契合鄉村土地利用需求和環保要求，可為農村大力發展生態旅游等生態產業提供良好生態環境，農村和農民也由此獲得了更多的發展資金，進而形成良性互動，有助于實現新農村建設與生態產品價值的“雙贏”。此外，由于多數深度貧困地區和貧困戶位于重點生態功能區內，通過擴大地票政策覆蓋面，鼓勵重點生態功能區復墾以恢復生態功能為指向，支持更多建卡貧困戶申請復墾和地票交易，有助于在探索市場化生態補償機制的同時，提升區域的生態價值，為村民持續增收、防止返貧創造條件，同時亦可彰顯宅基地價值，加速推進易地搬遷步伐。

三、相關啟示

重慶從開始試驗探索地票制度到出臺《重慶市地票管理辦法》再到出臺《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》，形成了較為成熟的推動生態產品價值實現的制度框架和創新做法，對全國其他地區具有一定啟示意義。

(一)注重部門聯動，充分發揮各主體作用

山水林天湖草是一個生命共同體，生態產品價值實現需充分考慮部門聯動，依靠多部門協同推動政策科學設計與實施。重慶市國土房管局會同農業、環保、林業等相關部門在深入調研、科學論證基礎上，聯合制定《關于拓展地票生態功能促進生態修復的意見》，進一步創新復墾工作思路，因地制宜拓展地票生態功能，切實保障復墾農戶、集體經濟組織和地票購買主體權益，穩步推動改革方案順利落地。同時，政策實施過程還十分注重發揮城鄉各方主體作用。在重慶地票制度改革推進過程中，相關主體(涉及政府、企業和農民等)定位科學——政府做頂層設計、制定政策規則，用地企業付費購買，農戶提供土地并通過復墾提供生態產品，使得三方利益實現 “共贏”。作為政府、企業、農戶各方主體共同推動生態產品價值實現的有效形式，地票制度不僅大幅降低了政府的財政資金壓力，還推動土地和生態資源得以進一步優化配置。在這一模式下，地方政府的職責已逐步從管理、決策轉向服務、規范，對推動企業、農戶充分互動并積極融入改革進程發揮了重要引導作用，由此大大降低了改革阻力，實現了改革成效的持續擴大和改革成果的充分共享。

(二)注重問題導向，實事求是持續深化改革

改革進入深水區，不可避免會面臨諸多難題。重慶市推進地票制度改革、實現生態產品價值的成功經驗之一在于始終堅持問題導向，在注重解決當下問題的同時，通過持續深化改革逐步解決根本性問題[1]。從發展歷程來看，重慶地票制度的最初實施是為了解決城鎮化快速發展過程中城鎮建設用地不足、農村建設用地閑置等現實問題。而拓展地票生態功能的探索，又是為了解決地票制度在實施過程中出現的農村宅基地等建設用地不宜復墾為耕地而無法參與地票交易的問題。同時，從辯證角度看，深化改革也是為了更好推進工作，但如果不顧實際冒然推進，可能反而會制約工作進展，因此深化改革還必須要堅持實事求是。重慶市圍繞地票制度開展的系列改革，并非對土地管理制度的根本性改革，而是結合城鄉土地實際情況和現實需求，朝著有利于各類資源能夠實現優化配置的方向去改革。從改革效果來看，不僅嚴守了“土地公有制性質不改變、農民利益不受損、耕地紅線不突破”的底線，還積極穩妥推進資源產權流轉交易，在較好實現遠距離、大范圍“農村建設用地指標”快速便捷交易的同時，通過鼓勵農民主動復墾，大大改善了生態系統，實現了生態產品價值。

(三)注重試點先行，因地制宜穩步推進

改革不能一蹴而就，不可能一次性地提出終極改革方案，需要結合各地實際情況積極穩妥推進。重慶組織相關部門在拓展地票生態功能、推進生態產品價值實現過程中，即先行選擇在奉節等國家級貧困縣和生態保護任務較重的區縣開展試點工作，詳細制定工作實施方案，堅持“因地制宜、實事求是，宜耕則耕、宜林則林、宜草則草”原則，嚴格落實“生態優先、農戶自愿”，扎實推進土地復墾；而后，待試點工作取得積極進展后，再將改革推向試點外其他區縣。事實證明，這一改革邏輯符合實際情況，確保了改革措施的順利落地。

(四)注重以人為本，充分發揮市場機制作用

習近平總書記一再強調，要把實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益作為開展一切工作的出發點和落腳點，要讓改革發展成果惠及更多群眾，讓人民生活更加幸福美滿。重慶拓展地票生態功能、推動生態產品價值實現的改革和實踐，一方面滿足了城市經濟發展對土地的需求，拓展了城市新區，釋放了經濟活力，造福了城市居民；另一方面切實保障了農民和農村集體的土地財產權益，維護了“三農”利益，提高了農村閑置宅基地的復墾率和復墾水平，增加了更多的生態產品供給。此外，在實現良好生態環境惠民富民的同時，重慶地票改革還堅持市場化方向，充分恪守市場經濟規律，以土地資源優化配置和農民土地價值實現為目標，以法制化和制度化保障為基礎，通過建立城市與農村統一的活躍的土地資源交易市場，推動交易信息公開透明、交易成本大大降低，各方潛在的交易愿望被充分激發，改革任務得以順利推進。

(五)注重實物資產權利化，促進要素資源優化配置

城市自然資產稀缺與農村大量自然資產閑置并存，是當前我國城鄉發展普遍面臨的一個突出矛盾。而解決這一問題的可行思路之一是通過自然資源資產權屬交易來實現資源優化配置，進而實現自然資源資產的價值。在重慶拓展地票生態功能、推動生態產品價值實現的改革實踐中，農村建設用地被賦予了一項新的功能，即其被復墾后可相應增加城市的可交易建設用地指標，這大大拓展了農民資產的變現途徑，實現了土地的財產權，而復墾類型由耕地拓展為林草地，則進一步推動更多類型生態產品的價值實現。總之，重慶市圍繞地票制度開展的系列改革，啟發政策制定者要將政策設計的重點從實物層面向權利層面轉變，要更加注重實物資產的權利化，進而推動自然資源資產的順暢流轉。