我國農業工程咨詢領域第三方評估機制

魏秀菊

(1.農業農村部規劃設計研究院，北京 100025； 2.中國農業工程學會，北京 100025)

0 引言

隨著政府職能的轉變及體制改革的逐步深入，農業農村投資項目的審核審批、執行和管理更加規范，中央要求削減行政審批事項，加強投資項目的執行力，提高財政資金的使用效率，由此帶來了我國農業農村行政管理體制改革，以及投資項目管理的新挑戰。原來政府投資項目實行審批、核準制，改為投資立項自主、事中事后監管的形式。另一方面，農業農村為我國經濟建設的重點，投資力度加大的政策及實踐需求，使農業工程咨詢服務市場隨之增大。為了探尋農業工程咨詢行業的發展趨勢，把握市場發展方向，分析我國行政體制改革背景下，各行業在實施政府監管過程中，引入第三方評估機制的情況及實施效果。具體包括以下方面：在環境保護工作督查中，啟用第三方評估機制督促政府作為；科研重大項目等的立項、檢查和評估，成功實施第三方評估機制；工程咨詢領域的第三方評估，為重大工程的決策實施提供重要參考依據。

此外，還有很多領域的第三方評估成功實施，實際上，農業農村部系統早在20世紀90年代已經開始對一些項目評估工作實施第三方評估，顯然，農業工程咨詢行業實施第三方評估機制的環境條件已經成熟，但實施覆蓋度不高。農業工程項目的特點，對自然的依賴，人口、資源和環境因素制約，社會經濟條件制約，復雜綜合性，公益性要求，以及農業工程咨詢市場存在混亂現象等6方面特征，亟需引入第三方評估機制。進一步分析了農業工程咨詢第三方評估的服務內容及必要性。對外部環境、自身特點、需求及政府職能轉變和行政管理改革多維度的分析表明：農業工程咨詢領域引入第三方評估機制是必然趨勢，因此，行業內各方應盡早適應這一趨勢，充分發揮自身的作用。

1 第三方評估概念及實施主體

在現實生活中，經常用到第三方的概念，如工程項目建設中的“監理方”、第三方支付平臺、第三方檢測(檢驗)、第三方采購、經濟交易活動中的中介機構等。一般而言，“第三方”指合同關系主體之外相對獨立的、具有公正性的第三主體，引入第三方的目的是為了確保交易的公平、公正，避免糾紛和欺詐[1]。可見，第三方即接受購買服務的一方，介于服務和被服務方之間，與雙方不存在利益關系，也稱為“獨立第三方”。作為一種具體的業務，第三方評估是指具有權威性的專業機構或組織，通過制定評價標準，對所設定的目標及為達成目標所采用的方法進行評價，得出科學的結果報告[2]。即被委托或購買的提供服務的第三方，對特定項目進行績效或執行效果的評價和指導，是項目管理的重要環節。該評估區別于政策制定者或執行者進行的評估，第三方主體可以是研究機構、專業評估組織、中介組織、社會組織及公眾等，第三方評估作為一種必要而有效的外部制衡機制，彌補了傳統自我評估的缺陷，在促進服務型政府建設方面發揮了不可替代的作用。

2 我國不同領域引入第三方評估機制的狀況

2.1 政府績效管理

近年來，我國政府不斷推進績效管理改革，其中，在政務督查監管領域，突出推進了第三方評估制度。由于第三方具有立場中立、專業水準高的獨特優勢，保證了評估的公正、公平、客觀、科學和權威性，對推動服務型政府建設及促使政府提高效能發揮了較好作用。比較典型的有，由中科院、國務院發展研究中心等4家機構作為第三方，主要圍繞簡政放權、精準扶貧、污染治理和重大水利工程等重點政策措施落實情況展開的第三方評估工作，均充分體現了第三方的優勢，取得了積極效果。所以，在政府績效評估中引入第三方評估，是一種必要且有效的外部制衡機制，可以彌補政府進行自我評估帶來的缺陷，對于提高政府績效評估的客觀性和效率提升具有重要作用[3]。

2.2 環境保護工作

2015年《關于開展國家環境保護“十二五”規劃中期評估與考核工作的通知》要求各地根據實際情況，引入第三方評估機制，選擇具備研究基礎和研究能力的機構，提出基于第三方的獨立、客觀、真實可靠的評估報告。該通知啟動了我國生態環境監管領域第三方評估制度的實施，該第三方評估從公眾參與，到環保應用，再到生態環境問題的解決，貫穿整個過程[4]。此后，國家啟動了多輪覆蓋全國的地面水體質量和大氣質量的督查工作，均由第三方專業機構評估，實施督查整改，對地方政府在環境治理工作中糾正偏差督促治理不力，目標實現進行全面監督，發揮了重要作用。

2.3 國家重大科研項目

在政府指導下，重大科研項目加強了管理評估，并在立項、考核和驗收過程中，引入第三方專業評估機構，依據一定的指標體系，綜合考慮項目實施的戰略目標、技術、生產需求、市場前景，以及經濟、生態和社會效益等，使項目承擔單位的遴選更客觀公正，提高了遴選的精準性和科學性。項目執行過程中，通過第三方中期評估，對實施方提出專業的糾偏、指導及改進措施。項目結束后，通過第三方驗收評估，對項目進行經驗總結、尋找不足和教訓，對實施效果進行評定，有利于提高經費使用效率和效益，積累經驗。科技項目成果第三方評估比較典型的是成果獎勵評價，譬如在農業科技系統，2014年國家“獎勵辦”委托中國農學會，對農業領域國家科技獎項目進行成果咨詢評審推薦，保障了擬授獎評價遴選的效率，取得良好的社會效益，得到我國農業科技學界、科技部和農業農村部的廣泛認可[5]。

2.4 工程咨詢行業

改革開放以來，在經濟發展過程中，我國工程咨詢行業第三方評估機制實施較早，為政府投資方向確立，科學評價項目規劃建設方案，國家發改委指定或批準成立了若干工程咨詢公司，為相關業務承擔第三方角色，對重大項目資金投放和使用進行評估咨詢，跟蹤監督項目的有效運營。這些發展較早、運行管理較成熟的行業主要有土木工程、石油、煤礦及化工等。在業務規模、業績貢獻、經濟效益等較好的代表性第三方評估機構，如中國國際工程咨詢有限公司，作為政府高端智庫，向社會和政府提供投資、項目建設全過程的咨詢服務，提供項目執行中的業務評價、績效評價、后評估等咨詢服務，為我國不同階段發展經濟方向的確定發揮了重要智庫作用[6]。在農業工程咨詢領域，有農業農村部工程建設服務中心、農業農村部規劃設計研究院等機構，在農業項目政府投資咨詢決策中，承擔了部分第三方評估任務，為項目的評估審核，提供重大決策建議發揮了重要作用。

3 農業工程項目第三方評估服務及必要性

為進一步深化改革，2013年國務院出臺《國務院機構改革和職能轉變方案》，明確了改革措施，幾年來穩步有效推進，逐步簡政放權，實現政府由“全能型”向“有限型”和“服務型”轉變的目標，包括“減少和下放投資審批事項”，涉及工程咨詢行業的政策陸續發布，2017年第9號令《工程咨詢行業管理辦法》規定項目后評估工作由“第三方評估機構”完成，強調加快轉變政府職能，將第三方績效評價作為推動政府購買服務改革的重要措施。可見，第三方評估機制在我國咨詢行業，特別是在政府投資項目評估領域實施，是政府職能轉變的重要內容，農業工程咨詢第三方評估是必然發展趨勢。

3.1 第三方評估服務

3.1.1項目前期申請報告質量

我國農業項目咨詢與其他領域一樣，主要以項目申報“寫本子”，爭取項目獲批為主要服務內容。而咨詢機構水平差異很大，有較多弱小、水平低，甚至無資質的公司提供咨詢服務，使得技術報告質量參差不齊，為投資項目把關專業上不到位，獨立、公正、科學及最終成果的可靠性不夠，報告片面追求“可批性”等問題。例如，在可行性研究及初步設計報告中，存在方案比選不充分，選定方案經濟性未達到較優或最優，方案的節本增效仍有上升空間等問題，到審批階段，由于政府審批的專業水平限制，使咨詢成果質量缺少專業的審核，難免有管理粗線條，精準性和專業性差的問題。政府通過購買第三方評估服務，利用專業機構對項目前期報告進行專業審核，評估其科學性、合理性，目標的可行性、可操作性等，投資項目的經濟、環境及社會效益及影響，并能夠對成果的專業水平及真實完整性等，提出評估意見及修改完善建議，以解決立項中一系列復雜科學問題，使成果報告真正成為投資決策重要的科學依據。

3.1.2項目實施中期考核及后評價

為了改變咨詢服務目標只為項目“獲批”帶來的諸多問題，確保落實投資效益，需要通過購買第三方評估服務，對項目實施過程進行管理、咨詢和評估，有效監管項目進度和資金使用的合理性、目標的可達性，以及質量和效益。該任務要求第三方專業機構具備全面工程管理和控制能力，具備較強的綜合性、專業化的項目監管能力，具備政策融貫水平和金融、財務等系統知識，以滿足承擔項目全過程、全方位的專業技術咨詢服務的需要。政府購買服務實施績效管理，包括項目明確的績效目標設定，績效監控和績效評價等[7-8]。項目后評價按時間可分為項目跟蹤評價、項目實施效果評價和項目影響評價3類。項目跟蹤評價亦稱中間評價或實施過程評價，是指在項目實施后到結束前任何一個時間點所進行的評價，主要分析實施項目的組織、過程、成本與收益情況。項目結束后評價是在項目完成后，對其目的、執行過程、效益和影響進行系統分析和評價，其目的在于回顧整個項目，發現項目進程中的優點和不足，從而吸取經驗和教訓，評定項目最終實施效果[9]。提供投資效益項目驗收和績效評估亦是一項復雜的程序，依靠第三方機構能較好地完成該工作，農業工程項目的評價亦如此。

3.2 農業工程項目特點及第三方評估機制管理的必要性

與工業工程項目相比，農業工程項目具有鮮明的特征。

(1)自然環境依賴性及生物自身規律特征。受區域水土資源、氣候、水文、地質和自然災害等自然因素的制約，基本的農業生產依賴資源和環境條件，并直接影響農產品數量和質量。農業工程項目不合理的開發，會對資源產生過度的消耗，對環境產生嚴重的破壞。農業工程項目建設，在追求經濟增長的同時，關注資源有序利用、可持續發展及生態文明建設是永恒的主題。農業項目又有自身的作物、畜禽生產和生長發育規律、生命生產周期等生物特性。

(2)人口壓力制約條件。人口決定了農業生產糧食滿足的最低要求水準，農業項目的開發承載著人口糧食供給，成為區域可持續發展的重要條件。

(3)農業工程項目受社會經濟條件影響。包括勞動力狀況、風俗文化、經濟發展水平、科技發展水平及裝備水平等條件的影響。

(4)農業工程項目特有的復雜性及綜合性特征影響。農作物種植業、畜禽養殖業、農產品加工業儲運工程項目，農業水土工程項目，土地開發利用工程項目，農業設施裝備投資建設項目，農村能源工程及農業資源綜合利用工程項目，農村人居環境整治工程項目，農村基礎設施和公共服務設施建設項目等，均需要生物科學理論、管理科學理論、信息科學理論、經濟學理論、環境生態學理論和工程科學技術等多方面的理論、技術，多專業交叉融合，對專業水平及綜合能力均有較高要求。

(5)社會公益性要求。鄉村振興發展目標中，農業農村是我國經濟建設的重點，農民脫貧和鄉村振興要有機銜接，而農業工程項目較多是社會公益項目，旨在扶持農業發展，改善農民生活，提高農民收入水平、科技水平和農民整體素質，保護資源和生態環境，建設美麗鄉村、改善農民居住環境等。

(6)農業工程咨詢市場的不規范性影響。農業工程咨詢市場，長期存在弱小機構專業水準較低、服務質量較差，一定程度上擾亂市場秩序，除了借助市場規律淘汰，更需要有力度的監管，使服務規范化、秩序化，向市場提供高質量的咨詢服務，為農業項目投資的科學性、有效性提供保證[10]。該監管機制需要專業化咨詢機構，貫穿整個項目過程，即通過第三方評估機構的監管和評估。在農業農村部系統項目管理中，已經啟動第三方評估管理實踐，但覆蓋率尚不高，隨著改革的深入，必將探索出第三方評估的科學運作機制。

綜上所述，農業工程咨詢服務涉及的專業領域廣泛而復雜，基礎設施裝備建設、農產品儲運加工生化技術、食品生產生物技術、動植物養殖種植技術，特別是生態環境問題，直接影響糧食安全的國家大政方針落實，一般項目地點多分散、數量大、范圍廣和任務龐雜繁重，僅靠行政管理只能是粗放的、非精準的，根據農業工程項目自身的特點，決定第三方專業機構評估管理機制是必然的發展趨勢。

4 討論及結論

4.1 農業工程行業第三方評估機制建立的條件成熟

第三方評估機制的實施是我國政府管理體制的改革內容之一。我國政府績效管理及在環境保護領域的監管、國家重大科研項目的考核評估及工程咨詢行業等，第三方評估的發展和取得的成效證明，第三方評估機制在我國已經有較好的基礎，積累了實踐經驗。農業工程咨詢行業第三方評估的大環境已經形成，條件已經成熟，具備了可借鑒的豐富經驗。

4.2 農業工程項目特點要求第三方評估機制全面深化

農業工程項目特點是小而分散，涉及的專業領域廣泛而復雜，農業工程項目具有6大特點。農業工程項目特點使得政府評估監管很難做到精準到位，現有的咨詢服務不規范和服務機構水平的差異較大，提供咨詢服務的質量參差不齊。這一狀態與監管、問責和問效的總體要求脫節，從農業工程自身特點、市場要求和政府管理要求上，農業工程項目監管，需要建立系統完善的第三方專業評估機構服務機制。

4.3 農業工程咨詢行業需要第三方評估服務監管

對項目前期申請報告的審核把關，項目實施過程的中期考核及項目后評價等，均需要第三方評估機構完成評估。農業工程領域的第三方評估業務發展較晚，系統尚不完善，隨著國家行政管理體制改革的深入和力度的加大，研究完善評估機制，推進實施較完備的第三方評估監管。近幾年來，我國農業農村建設投資項目大量增加，以政府購買服務的形式委托第三方機構評估，通過一定程序遴選出具有專業能力、咨詢資質、獨立于項目承擔單位且咨詢業績突出的第三方評估機構，按照一定的政策法規和行業標準，有針對性地對項目開展專項評估。作為農業工程行業咨詢機構應充分了解這一發展趨勢，積極調整規劃未來業務發展策略，盡快適應這一形勢發展需要。