長江大保護背景下用“司法藍”，守護“生態綠”

熊敏瑞 周小陸

關鍵詞長江大保護 司法保障 法治建設 生態文明

長江作為我國經濟、社會發展重要的戰略水源地，對國家的可持續發展有著重要的支撐地位。但是在過去長期堅持粗放型、高能耗、高污染的經濟增長方式，使得長江的污染超過了其自身的自凈能力和當地的環境承載能力，在加上氣候變化和自然條件的影響長江資源和生態環境，使得長江的生態環境—度受到嚴厲的打擊。在如今人們對長江資源的依賴程度越來越高，如果不及時采取治理措施和保障機制，最終人們也會為生態損害買單。

2016年初，在重慶推動長江經濟帶發展座談會上提出了“共抓長江大保護，不搞大開發”，并提出了“要用改革創新的辦法抓長江生態保護”。在2018年習近平總書記在長江進行考察的時候再一次強調了“長江經濟帶的建設要共抓大保護、不搞大開發，不是說不要大的發展，首先立個規矩，把長江生態修復放在首位，保護好中華民族的母親河，不能搞破壞性開發”。在此基礎上國務院也印發了一系列的長江大保護的文件來積極推行，為長江大保護提供了系統性的理論和制度建設的引導。但與此同時，環境司法體制發展的步伐就顯得稍加緩慢。長江大保護是考驗國家法治建設進程的重要一關，建立一個公正有序的“司法藍”是推進長江流域生態環境保護和開發走向法治化的重要一步，同時也是完善中國法治體系建設不可缺少要求。為保障長江的“生態綠”，“司法藍”需要濃墨重筆。

一、長江流域環境司法體制的新進展

長江作為“一帶一路”發展倡議重要位置，在新環境保護法頒布實施的背景下，怎樣在保證高效率的經濟增長的同時將長江流域環境保護作為重點工作，這值得在法學理論層面以更加科學、嚴謹的司法體制來保障。我國目前在長江流域的環境污染糾紛既包括行政方面的糾紛，也涉及到民事糾紛。在依靠經濟投資、企業轉型發展的同時，也將部分水事活動加入到司法制度之中。在環境司法體制方面，加強了對區域協作的構建，同時國家層面也加大對司法鑒定制度的規范化。

（一）七項司法鑒定措施的提出

為了充分發揮司法鑒定在司法實踐中的職能作用，更好的推動長江經濟帶的發展，司法部于2018年7月出臺了《關于全面推進長江經濟帶司法鑒定協同發展意見》（以下簡稱《實施意見》）?！秾嵤┮庖姟分貜娬{將長江流域作為司法鑒定的重要試驗區域，針對該區域的實際司法發展狀況，制定了長江經濟帶司法鑒定機構發展規劃，從法醫類、物證類、聲像資料等司法鑒定的發展規劃，實現嚴格的數量分配、科學的結構分布，有序的發展道路，并貫徹落實司法鑒定準入登記規定，嚴格確定司法鑒定機構準入條件和職業分類。在此基礎上，建立跨?。ㄊ校┑脑u審專家庫，并對職業鑒定人進行業務能力考核?？鐓^域司法鑒定合作不僅能夠高效、科學、公正的化解鑒定糾紛，在一定程度上能夠實現資源共享、信息互通，這也是在嚴謹的基礎上節約了司法資源。

（二）跨區域檢察協作的初設

由于受到司法管轄權的一些限制，在遇到跨區域環境污染等相關案件時，查處難度較大，因此2019年重慶、貴州、云南等六省檢察院簽署了《關于建立長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制的意見》。六省檢察院建立的長江上游生態環境保護跨區域檢察協作機制是通過建立管轄協調平臺、辦案協作平臺、資源信息共享平臺，建立健全信息通報、線索移送、案件協作聯動以及定期交流研討等機制，將公益訟通過訴前的檢察建議來督促行政機關嚴格履行自己的職責，從而增加行政機關的行使自己職能的主動性和積極性。

（三）加強了對環境公益訴訟制度的試點工作

2016年最高人民檢察院發布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱“辦法”），確立了監察機關對民事、行政公益訴訟的原告地位，并在全國范圍內選取了幾個試點地區進行試點。試點工作展開以來，環境公益訴訟案件的受理數量較之以前有了顯著的提升。案件處理的效率和質量也得到了明顯的提升，隨之我國在環境保護法等相關法律、法規的修改中都對環境公益訴訟的設立完善做出了積極的響應。長江大保護作為目前長江經濟帶開發的重要任務，監察機關積極參與環境保護建設中也是法治建設的要求。

二、長江流域“司法藍”運行的困境

從數量上看，長江流域環境糾紛案件相對較多，且涉及到的范圍廣、案情較為復雜，這給環境案件的司法鑒定工作也帶來了一定的難度。主要集中在鑒定主體的分散性無法滿足鑒定技術多樣性的要求，以及鑒定范圍的廣泛性和無法統一的鑒定內容之間的矛盾。但是基于環境司法鑒定的自身特殊性和不可替代性，對于長江流域的環境司法暴露出的問題，亟待我們尋求科學、合理的方案去解決。

（一）環境司法鑒定方面

1.鑒定主體的資質欠缺

最高院和司法部聯合發布的《關于建立司法鑒定管理與使用銜接機制的意見》中要求“司法行政機關加強對環境損壞司法鑒定事項的管理，嚴格把握鑒定機構和鑒定人的準入標準”。但是從司法實踐的情況看來，承擔對環境損害鑒定工作的部門雖然精通于環境科學技術，但卻缺乏對證據和訴訟程序的法律意識。目前我國生態環境部已經批準了29家環保系統內的環境損害鑒定評估機構，這其中長江經濟帶有13家。從司法部發布的《2018年全國司法鑒定情況統計分析》數據顯示來看，我國的進行“四大類”司法鑒定機構占總機構數量的60%，但是反觀從事環境司法鑒定的機構卻只占總數的2.7%。因此可以看出，我國鑒定機構的總體數量不少，但是專業的環境司法鑒定機構卻相對較少。從鑒定的工作人員看來，沒有一個確定的資質標準，準入條件相對比較模糊。環境司法的鑒定涉及到自然、人為等多種因素，而且牽扯到大氣、水資源、土壤等環境因素，這需要交叉運用多個學科和領域來綜合鑒定評估，非專業的鑒定人員往往受不到司法鑒定行政機關和行業協會的監管，這會直接導致鑒意見的專業性、客觀性、公正性得不到保證。

2.鑒定標準尚需細化

長江流域有其自身的特殊性，從地形看來，各種地形混雜在一起，在不同的環境背景下，對環境司法鑒定的要求也顯得尤為嚴謹。在沒有一個統一的鑒定標準時，不同的鑒定機構對于環境問題的鑒定也無法達成統一。就目前長江流域的司法鑒定缺乏一個參照依據，不同的鑒定標準之間也存在沖突，這會導致司法機關難以做出判斷，在一定程度上延長了司法工作的周期，同時也降低了司法工作的效率。雖然在2011年環境保護部發布了《關于展開環境污染損害鑒定評估工作的若干意見》。但是該《意見》并不是針對環境司法鑒定，而且也沒有一個細致的鑒定標準。環境司法的鑒定有危害行為、實害損失、因果關系等因素對損害責任的分配具有很大影響，在現存多標準、多要求的狀況下，一個統一權威的鑒定標準是完善長江流域環境司法鑒定的關鍵所在。

3.鑒定程序缺乏規范性

在司法實踐中，司法鑒定活動越來越多，為了保證司法鑒定活動順利進行，司法部發布了《司法鑒定程序通則》，但是《通則》對于環境司法鑒定機構的下設組織機構并沒有直接強制約束力，對于環境鑒定機構的規范化并沒有全覆蓋。在發展并不太完善的環境司法鑒定機制下，對鑒定人員的分類、管理都存在很多不規范和不確定的問題。再加上，對懲罰機制，國家層面出臺的也是指導性的意見，對具體的懲戒方式并沒有細化。地方上湖北省在2018年出臺了《湖北省司法鑒定行業懲戒暫行辦法》，但是長江經濟帶還是屬于缺失狀態，在這種環境下，不同質量和標準的環境司法鑒定來服務于司法系統，使得環境司法鑒定意見的公信力存在質疑，這也終將影響到環境損害訴裁判的公正性。

（二）跨區域司法合作方面

1.跨區域司法協作類型單一且運行效果不佳

近些年，隨著環境糾紛案件的逐漸增加和法官員額制的實行，很多法院性形成了法院案件多人員少的局面，這在一定程度上影響到了區域司法協作觀念的形成，更延遲了跨區域合作的進展。我國目前現行法律對跨區域司法協作的規定相對較少，在具體細節上，規定了跨區域調查、執行、協作執行、委托送達這幾種，此外并沒有其他的相關規定。此外，加上各地受到政績考核帶來的壓力，或出于對經濟發展的考量，往往會傾向推行更有利于自身經濟法治發展，這樣就很難做到對以公平公正的方式去對待外地企業。

2.跨區域司法審判缺乏專門管轄制度

我國現行的司法審判管轄法律文件中，除了《行政訴訟法》對“裁量性”進行了規定。在司法改革全面推行至今，革除司法地方化嚴重的問題、探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度的背景下，最高人民法院提出了設立巡回法庭，跨區域審理重大行政和民商事案件，探索建立跨行政區域的人民法院和人民檢察院.但是如果環境損害案件的管轄權都由最高人民法院來授予和指定，在一方面來說，不能解決長江流域司法審判的跨區域協作問題，另一方面，也難以給予長江流域環境司法現存問題，更不利于長江流域法制建設的推進。

（三）環境公益訴訟體制方面

就目前長江流域的環境公益訴訟進展看來，地方保護主義盛行，在一些地區受到“惡意競爭思想”和“績效考核指標”的影響，長江流域的環境公益訴訟體制的發展較緩，地方行政區劃管理和長江流域的流動性之間的沖突日益明顯，引入司法進行管理和控制顯得尤為重要，但以公民個人作為環境公益訴訟的主體，則存在個人專業水平欠缺、利益訴求的不統一、對資源掌握優先等多種局限性。再加上我國目前法治化普及并不夠全面，就公民個人的法制觀念來講，很容易受到避訴觀念的影響，對于提起環境公益訴訟的態度相對消極，甚至會被用作謀取個人不正當利益的手段。雖然目前賦予了檢察院支持起訴的權力，但除此之外，我國真正具有代表公共利益參與環境公益訴訟的社會組織數量減少，且大多數分布在較為發達的地區。就長江流經的地區來看，真正符合條件起訴的組織分布也十分不合理。

三、長江流域環境司法未來發展前景

（一）對環境損害司法鑒定機構和鑒定人員的合理規劃

我國在鑒定方法管理的基本原則是“標準方法優先”。環境損害鑒定技術有其自身的客觀規律性，因此在短時間制定一個統一的綜合性的環境司法鑒定標準缺失是很難實現的。就目前長江環境司法鑒定技術發展進展，可以通過建立專家咨詢和輔助機制，吸納專門領域的技術人員，高校、科研院等領域的專家人員進行輔助鑒定工作，并將專家意見酣情納入鑒定意見之中。除此之外還需加強對司法鑒定工作的監管和追責機制。一方面實行考核制度，將鑒定機構的各項運行指標加入到監管體系中。另一方面采用嚴格的追責制度，在追究責任之時，應當適量考慮到環境損害的過錯行為、損害后果、因果關系的因素，綜合長江流域內的實際現實情況來制定符合長江流域的責任追究制度。

（二）建立多元化的環境司法啟動主體

想要實現環境損害治理的最優效果，人民群眾的力量是不可忽視的。國家多次提出了要積極建立公眾參與的環境保護機制，嘗試賦予檢察機關啟動環境損害司法鑒定的權力，設置專門部門用于啟動環境損害的司法鑒定，可以在一定程度上分擔環境問題帶來的司法鑒定壓力。此外，還可以賦予生態環境主管部門、生態環境保護組織環境損害司法鑒定的啟動權，一方面在設定監督機制的情況下，賦予生態環境部門一定的啟動權，激勵政府的努力，彰顯國家治理生態環境的決心和毅力，另一方面生態環保組織扎根于長江流域，對長江流域的自然環境狀況更加清楚，在一定程度上可以節省鑒定的花銷，同時增加鑒定的效率和說服力。

（三）跨區域司法協作機制建立的構想

長江流域司法協作機制可分為：司法協作領導機制，即建立具有司法協作關系的不同級別或者不同類型的法院聯席會議。該會議負責對長江流域的環境司法協作內容和展開方式進行研討，并簽署框架協議、進行重大案件的集中探討，保障案件裁判的科學性和公平性;司法協作協調機制，該協作機制以跨區域各法院的人員組成，輪流負責年度司法協作的各方協調、溝通、聯動等問題。在這兩機制發展推進的基礎上，創新協作內容，建立“一站式”信息化訴訟平臺，加強跨區域互聯網數據庫聯動建設，實現平臺內的資源共享，業務協作。法院和檢察院可以基于該信息平臺，完成在區域內對當事人的案件材料接收、提交、審核、受理等業務。在此基礎上，建立法院系統視頻服務，開放遠程開庭，遠程業務處理，逐步在保證公平的基礎上，提升長江流域司法工作的效率。當然也不能忽視與跨區域海事法院之間的工作協調機制，對區域內重大司法政策和案件，因積極加強聯動和協調，對新問題、新矛盾積極研究，統籌規劃，全面提升長江流域環境司法體制。

（四）對環境公益訴訟主體資格范圍的酌情擴充

對長江流域的環境公益訴訟的體制完善首先應當注重對公、檢、法、環保執法部門、環保社會組織、環保司法鑒定機構等多方的聯動，在此基礎上酣情給予有資格的公民個人、環保組織、環保機關以公益訴訟原告主體資格。當然應建立專業咨詢，起訴應訴輔導，為有需要的公民和個人在專業層面和技術層面提供支持。因此，為了綜合完善環境公益訴訟，在現行的《民事訴訟法》中確立檢察院有提起民事公益訴訟的基礎上，將環境公益訴訟的主體進一步擴大并嚴格規范。在未來逐步發展成由檢察機關主導訴訟擴展到由公民個人、社會組織主導訴訟，從而保障公民對于長江環境保護的參與感。

長江大保護的步伐已經逐漸邁開，在于法治建設同步高歌猛進的勢頭下，長江流域的環境保護就必須依靠“司法藍”的大力推動。立足于長江自身的生態環境現狀，建立跨區域的司法協作，不斷完善司法鑒定機制，逐步擴大環境公益訴訟的主體資格，構建長江流域的司法網格，為長江大保護戰略的發展提供堅實的體制保障，同時也為我國的法治建設事業添磚加瓦。