試論我國(guó)地方環(huán)境立法的困境

李海霞 張熙

關(guān)鍵詞立法法 環(huán)境立法 地方特色

2015年3月15日，第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第三次會(huì)議對(duì)《立法法》進(jìn)行修正，修正后的《立法法》第72條、第82條賦予設(shè)區(qū)的市、自治州等對(duì)“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章的權(quán)力。到2018年9月，我國(guó)地方立法主體增加到354個(gè)，包括31個(gè)省區(qū)市、289個(gè)設(shè)區(qū)的市、30個(gè)自治州和4個(gè)不設(shè)區(qū)的地級(jí)市。地方環(huán)境立法權(quán)主體的增加對(duì)于提高地方環(huán)境治理制度化、法治化水平，推進(jìn)依法治國(guó)具有里程碑意義。但是隨著地方環(huán)境立法的數(shù)量激增，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，需要予以認(rèn)真分析。

一、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體在環(huán)境立法方面存在立法盲目性、無(wú)序性

獲得地方立法權(quán)后的新增環(huán)境立法權(quán)主體立法熱情高漲，盲目追求立法速度和法規(guī)的數(shù)量。自2015年3月15日《立法、法》（2015）實(shí)施至2017年12月31日，全國(guó)473個(gè)“地方環(huán)境立法權(quán)主體”共制定和修改地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)、自治條例和單行條例等法律文件1042部。雖然環(huán)境立法數(shù)量較大，但是缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和論證，沒(méi)有根據(jù)當(dāng)下地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境治理的特點(diǎn)有計(jì)劃性的安排立法進(jìn)程，呈現(xiàn)盲目追趕的局面，最終導(dǎo)致地方環(huán)境立法缺乏全局性安排。實(shí)踐中甚至有的地方對(duì)還不具備立法條件的事項(xiàng)列入立法計(jì)劃，后面又因條件不成熟將正在進(jìn)行中的立法程序擱置，浪費(fèi)了立法資源，更沒(méi)有取得良好的立法效果。有的地方?jīng)]有充分考慮環(huán)境立法的時(shí)效性、針對(duì)性、操作性單純?yōu)榱肆⒎ǘ⒎ǎ詈髮⒘⒎ㄗ兂闪送瓿扇蝿?wù)的應(yīng)景型立法。最后，立法追趕帶來(lái)的直接問(wèn)題是一些地方?jīng)]有進(jìn)行充分的調(diào)研和論證，沒(méi)有綜合考慮立法中所涉及的各方主體的利益，沒(méi)有對(duì)地方的區(qū)域性特色進(jìn)行深入的分析和思考導(dǎo)致法規(guī)的適用性仍然停留在上位法的層面，對(duì)法律適用中面臨的新問(wèn)題沒(méi)有作出回應(yīng)，最終使地方立法流于形式。

二、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法主要表現(xiàn)為執(zhí)行性立法

四年多來(lái)，設(shè)區(qū)的市、自治州各地方新增地方立法主體充分結(jié)合本地特點(diǎn)和治理的現(xiàn)實(shí)需要在《立法法》授權(quán)的范圍內(nèi)，制定了大量的地方性法規(guī)，對(duì)地方經(jīng)濟(jì)、文化和環(huán)境的發(fā)展起到了積極的促進(jìn)作用。根據(jù)《立法法》第72條的規(guī)定，新增地方立法主體立法權(quán)限的內(nèi)容包括“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)”。同時(shí)根據(jù)位法法》第73條的規(guī)定，新增立法主體可以進(jìn)行執(zhí)行性立法和創(chuàng)制性立法。但是從各地方新增環(huán)境立法權(quán)主體的立法情況來(lái)看，在環(huán)境保護(hù)方面地方性法規(guī)數(shù)量增長(zhǎng)迅速，立法內(nèi)容包括飲用水水源保護(hù)、機(jī)動(dòng)車(chē)排氣污染防治、森林防火、城鎮(zhèn)綠化、市容和環(huán)境衛(wèi)生管理等方面的立法。從立法類(lèi)型上看，地方環(huán)境立法中執(zhí)行性立法較多，創(chuàng)新性立法較少。所謂執(zhí)行性立法是指為了執(zhí)行法律和行政法規(guī)的規(guī)定，根據(jù)本地地方經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境以及區(qū)域特點(diǎn)作出的具體規(guī)定，這是一種建立在上位法基礎(chǔ)之上的立法，立法難度相對(duì)創(chuàng)制性立法較小，因?yàn)橛猩衔环ㄗ鳛閰⒄辗侗就瑫r(shí)又能參照其他地方法規(guī)，該類(lèi)立法容易照葫蘆畫(huà)瓢。例如，《日照市飲用水水源保護(hù)條例》《白貢市集中式飲用水水源保護(hù)條例》《駐馬店市飲用水水源保護(hù)條例》均是以執(zhí)行《水法》《水污染防治法》等上位法為目的設(shè)立。《玉溪市森林防火條例》《煙臺(tái)市森林防火條例》也是對(duì)《森林法》《森林防火條例》的執(zhí)行性立法，在篇章結(jié)構(gòu)，體例內(nèi)容一點(diǎn)承擔(dān)沿襲上位法。

三、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法體系結(jié)構(gòu)、條文內(nèi)容與上位法和其他地方性法規(guī)重復(fù)過(guò)多

與上位法相比較來(lái)看，無(wú)論是在法規(guī)的體系結(jié)構(gòu)還是在條文內(nèi)容上地方環(huán)境立法與上位法重復(fù)較多，甚至有的地方立法中直接照搬上位法條文，尤其在法律責(zé)任部分直接照搬上位法條款的內(nèi)容。在多部地方性環(huán)境立法中更是比比皆是，根據(jù)《行政處罰法》以及其他相關(guān)法律法規(guī)，地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章可設(shè)定的行政處罰措施包括申誡罰、財(cái)產(chǎn)罰、能力罰。但是從地方環(huán)境立法的情況來(lái)看，當(dāng)前大多數(shù)地方性環(huán)境法規(guī)法律責(zé)任部分主要是以罰款為主的財(cái)產(chǎn)罰，對(duì)能力罰作出規(guī)定的法規(guī)較少，更沒(méi)有根據(jù)地方環(huán)境治理的需要和區(qū)域特色創(chuàng)制性的提出經(jīng)濟(jì)處罰、司法處罰等多樣性手段。例如，《玉溪市森林防火條例》第四章法律責(zé)任部分一共有六條，從法律責(zé)任的類(lèi)型上看，其中五條均為罰款處罰;從法律責(zé)任的依據(jù)來(lái)看，均是根據(jù)《森林防火條例》《云南省森林防火條例》等上位法予以規(guī)定;從法律責(zé)任設(shè)定的處罰事項(xiàng)看，對(duì)條例中的禁止性事項(xiàng)作出了相應(yīng)的處罰。

除了法律責(zé)任部分設(shè)定方式單一之外，地方環(huán)境立法具體事項(xiàng)上操作性、指引性不強(qiáng)，甚至在地方法規(guī)制定后仍然需要通過(guò)制定相對(duì)應(yīng)的實(shí)施辦法來(lái)予以明確，使得地方立法對(duì)地方環(huán)境監(jiān)管與治理的指導(dǎo)價(jià)值嚴(yán)重降低。另外，相同類(lèi)型的地方立法方面，各地之間的條文內(nèi)容相互“借鑒”過(guò)多，例如《玉溪市森林防火條例》第十八條就較多的借鑒了姻臺(tái)市森林防火條例》第十二條的表述，在該條款中使用的“生物阻隔網(wǎng)絡(luò)”“航空滅火”“飛機(jī)臨時(shí)停機(jī)坪”等語(yǔ)詞均來(lái)源于《煙臺(tái)市森林防火條例》。另外，從相同類(lèi)型的條例來(lái)看無(wú)論是從法規(guī)文本的結(jié)構(gòu)、還是具體條文的規(guī)定相似和一致的地方比較多。地方環(huán)境立法主體不論是出于盲目追趕的需要還是出于降低立法風(fēng)險(xiǎn)的考慮，立法過(guò)程中無(wú)視地方性更強(qiáng)調(diào)與上位法的一致性，照抄照搬或重復(fù)上位法不僅浪費(fèi)了立法資源，也使中央與地方立法從層層遞進(jìn)的上下級(jí)關(guān)系演變?yōu)閮?nèi)容相似的平面關(guān)系，在某種程度上反倒會(huì)抵消中央立法的效力。由于地方環(huán)境立法對(duì)地方環(huán)境治理的特點(diǎn)未能深入分析并在立法上作出一定創(chuàng)新，不能與時(shí)俱進(jìn)，立法中缺乏地方環(huán)境治理和環(huán)境監(jiān)管的全局性和長(zhǎng)遠(yuǎn)觀念，最終導(dǎo)致地方環(huán)境立法的全局性和前瞻性不足，同時(shí)由于缺乏新的法律規(guī)制手段，對(duì)環(huán)境治理和監(jiān)管的指引大大削弱。

四、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法中地方特色體現(xiàn)不足，缺乏創(chuàng)新性

地方立法的主要任務(wù)是解決當(dāng)?shù)貑?wèn)題，尤其是解決中央立法不能解決、沒(méi)有解決或不便解決的問(wèn)題。地方立法的重要特征之一是具有鮮明的地方特色。不同的自然條件、人文狀況決定了不同地區(qū)的地方立法應(yīng)當(dāng)立足于地方特色并適應(yīng)本地需要，解決本地問(wèn)題。在地方環(huán)境立法中體現(xiàn)特色和創(chuàng)新務(wù)必需要對(duì)地方政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)、風(fēng)俗、民情等進(jìn)行充分的調(diào)研，并在立法中結(jié)合區(qū)域特色回應(yīng)地方治理的需要，通過(guò)制度化的手段解決本地方突出的亟待解決而上位法沒(méi)有立法或者不宜通過(guò)立法解決的問(wèn)題。例如，《玉溪市飛井水庫(kù)飲用水水源保護(hù)條例》（草案）中根據(jù)該水庫(kù)的特點(diǎn)，創(chuàng)新性的將尚未劃入保護(hù)區(qū)且不適宜劃入保護(hù)區(qū)保護(hù)的清水河作為“補(bǔ)償性水源保護(hù)”就是結(jié)合了地方實(shí)際和飲用水水源管理的特點(diǎn)獨(dú)創(chuàng)性條款，對(duì)于解決地方獨(dú)特性問(wèn)題具有重要作用。由于創(chuàng)制性立法并沒(méi)有上位法的參照，是一個(gè)“從無(wú)到有”的過(guò)程，不同于執(zhí)行性立法是一個(gè)“從有到優(yōu)”的過(guò)程，在《玉溪市森林防火條例》草案形成的過(guò)程中，根據(jù)當(dāng)?shù)厣址阑鸬膶?shí)踐將長(zhǎng)期行之有效的森林防火“網(wǎng)格化”機(jī)制寫(xiě)入條例，由于沒(méi)有可供參照的體例結(jié)構(gòu)、條文內(nèi)容，在立法中對(duì)立法者的立法能力、立法技術(shù)的要求明顯高于執(zhí)行性立法，針對(duì)該條在條例形成的過(guò)程中對(duì)語(yǔ)言表述等進(jìn)行了反復(fù)的論證和修改，從簡(jiǎn)改到繁，有從繁改到減，最終在頒布實(shí)施的條例中第二十二條表述為：“市、縣（區(qū)）人民政府按照屬地原則劃定森林防火責(zé)任區(qū)，確定責(zé)任單位和責(zé)任人，實(shí)行森林防火網(wǎng)格化管理。”由于創(chuàng)制性立法的較高要求直接導(dǎo)致了環(huán)境立法中創(chuàng)制性立法的數(shù)量較少。而創(chuàng)新性不足的直接弊病是現(xiàn)有地方環(huán)境立法呈現(xiàn)了千人一面的局面，各地立法呈現(xiàn)趨同化。

五、新增地方環(huán)境立法權(quán)主體的環(huán)境立法中公民參與度不高、參與的方式單一

地方法規(guī)的制定過(guò)程離不開(kāi)公民的參與，因?yàn)檫@是民意基礎(chǔ)在立法中最基本的體現(xiàn)，而立法過(guò)程中公民參與的程度是檢驗(yàn)法律民意基礎(chǔ)的重要指標(biāo)。然而公民在地方環(huán)境立法中參與的廣度不足、反饋機(jī)制匱乏、參與方式單一，最終使得公民在地方環(huán)境立法中的參與某種程度上虛置，往往流于形式，通過(guò)召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)邀請(qǐng)社會(huì)各方參與，雖然形式上公開(kāi)征求了公民意見(jiàn)，但實(shí)質(zhì)上有時(shí)可能會(huì)變成各個(gè)部門(mén)利益在立法上的較量，參與的部門(mén)往往立足于自身的管理和利益驅(qū)動(dòng)提出意見(jiàn)。普通民眾的參與由于既缺乏環(huán)境專(zhuān)業(yè)知識(shí)又缺乏法律專(zhuān)業(yè)知識(shí)根本不能充分的表達(dá)意見(jiàn)，尤其在聽(tīng)證會(huì)和論證會(huì)的時(shí)間極為有限的情況下，參會(huì)公民往往只能就法律草案發(fā)表意見(jiàn)，因此立法聽(tīng)證會(huì)上也經(jīng)常出現(xiàn)公民代表的意見(jiàn)就是“沒(méi)有意見(jiàn)”。更不用提有的地方竟然會(huì)出現(xiàn)專(zhuān)門(mén)參與立法聽(tīng)證會(huì)的職業(yè)聽(tīng)證公民，公民在地方立法中的參與越發(fā)限于形式的表征意義，而難以做到全面、客觀對(duì)立法草案發(fā)表意見(jiàn)。如此一來(lái)，公民基于殘缺的認(rèn)識(shí)參與立法，難免會(huì)與立法期待不相符，不僅會(huì)浪費(fèi)立法資源，同時(shí)對(duì)于公民參與立法的質(zhì)量也難免會(huì)有所折扣。普通民眾代表基本無(wú)法提出建設(shè)性的意見(jiàn)和建議，不能真正的反映民意，立法中公眾參與的民眾代表性和價(jià)值大大降低。

地方環(huán)境立法對(duì)于提高我國(guó)的生態(tài)治理水平、鞏固、提煉生態(tài)文明建設(shè)活動(dòng)成果，建設(shè)美麗中國(guó)、生態(tài)中國(guó)具有重要意義，通過(guò)對(duì)當(dāng)前地方環(huán)境立法的困境分析有助于進(jìn)一步認(rèn)識(shí)我國(guó)當(dāng)前地方立法中的不足，為今后地方環(huán)境立法的完善奠定基礎(chǔ)。