設區的市立法民主化研究

譚夢想

關鍵詞立法 民主化 地方性立法 銅陵市

隨著我國民主與法治的建設的熱情日益高昂，立法民主化已經成為一個不可或缺的一部分。對于新獲立法權設區的市來說，如何行使立法權，如何在保證立法質量的同時，滿足本設區的市不同社會主體的不同利益需求，已經成為設區的市在立法過程中需要解決的必要問題。本文擬以銅陵市為研究對象，通過梳理和分析其優點和不足，對提升我國設區的市立法民主化提出若干對策和建議。

一、賦予設區的市立法權的背景及立法民主化的必要性

（一）設區的市立法杈的設立背景

《中國人民共和國立法法》自2000年頒布實施以來，對規范立法活動，推動立法程序以及完善中國特色社會主義法律體系，推動我國社會主義的法制建設，都發揮了非常大的作用。但是，隨著社會的不斷發展與變化，中央統—立法已經不能夠很好的滿足各個地區的經濟與文化發展，公民和中央政府對進一步加強和改善立法也有了許多新的期盼。因此以習近平為首的黨中央對立法提出了新的要求：（1）立法機關采取多種方式聽取意見;（2）在深入研究論證的基礎上形成草案，進行一審;（3）一審后全文公布并征求社會公眾意見;（4）對草案進行修改完善后進行二審;（5）二審后再次全文公布向社會征求意見。基于這些要求，《立法法》于2015年修訂，在第72條第二款規定將立法主體擴充至設區的市，在立法事項方面主要包括城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面。

（二）設區的市立法民主化的必要陛

設區的市立法的合法化、科學化和民主化是立法順利進行和實現立法目的的重要基礎，合法化和科學化是指設區的市在立法過程中的程序合乎法律規定和科學的立法，但立法民主化指的是設區的市在立法的過程中以民主核心為基礎，創建和推行現代民主憲政的過程。

民主化自社會主義建設以來，一直是我們不斷追尋的目標，在我國立法方面，立法民主化仍是一個不容忽視的問題。主要從以下幾個方面論述設區的市立法民主化的必要性：（1）設區的市立法民主化是我國黨的重要方針;堅持公民的主導地位，自然要將立法活動深入在公民的生活中，使立法不僅僅是國家的立法，更是公民的立法。（2）設區的市立法民主化能從不同的角度滿足不同的利益需求;（3）設區的市立法民主化有利于得到公民的認可，增加政府在人民心中的威信，增加政府的影響力。（4）設區的市立法民主化有利于增加政府立法的透明度，防止肆意妄為。

二、設區的市立法民主化的現狀以及不足

（一）設區的市立法民主化的現狀

1.設區的市確權后積極行使立法權

各設區的市自被賦予地方立法權后，都積極的行使相關的立法權，針對各市的實際情況，確立各種法律法規規范體制。銅陵市根據本地的情況，廣泛征集相關的立法項目和建議。征集的立法項目群眾關切度高、社會影響力大，涉及“交通、規劃、土地、衛生、市政建設與管理、民政、環境治理、歷史文化保護、特產保護”等多個領域。

2.設區的市確權后，公民參與立法的渠道

銅陵市在被賦予設區的市立法權之后，也在積極地將民主運用到立法中。首先，公民可以通過銅陵市人大官方網站了解到立法的相關動態，并可以向網站提供的郵箱進行征集建議。其次，銅陵市建立了基層立法聯系點工作制度，2018年將銅陵學院作為基層立法聯系點，通過在社會公眾、相關組織單位和立法機關之間建立常態化、經常性的互動平臺，收集立法信息和社會各方面的訴求。最后，在對公民意見或建議的反饋上，銅陵市近幾年出臺了《銅陵市人大常委會法規草案征求意見及采納情況反饋辦法》，通過制定相關的制度來明確公眾意見采納的具體標準。另外，銅陵市在立法的過程中，引進專家學者對本市立法活動的探討與指導活動，銅陵學院法學院也被邀請進行相關立法的討論。

（二）設區的市立法民主化的不足

雖然我國設區的市在立法民主化上取得了很大的成效，在對銅陵市進行研究的過程中，發現立法活動中仍存在一些問題：

1.公民的法律意識淡薄，參與立法的意識不高

絕大多數的公民對于立法是什么，立法應該是怎樣的程序，立法對自己有什么影響，這些基本的問題都不清楚，立法的根基不在，參與立法顯然是不現實的。例如，銅陵白姜是與銅陵市公民密切關聯的一個具有地方特色的農產品，但是人民對該產品的保護意識仍是非常低，導致市面上有許多打著正宗銅陵白姜的名號進行銷售而并不是產于銅陵的白姜的情況的出現。

2.公民參與立法的途徑有限且方式單一

目前銅陵市設區的市立法征求意見及修改意見最普遍的僅僅是在銅陵人大官方網站上發布征求立法意見及修改意見的公告，然后留下投稿的郵箱，只用這種方式很難達到立法民主化的目的，通過網站征集立法意見及修改意見大多流于形式，而想要實現立法民主化的目標也是任重而道遠。另外一個途徑是通過建立基層立法聯系點讓公民參與到立法活動中來，銅陵市的基層立法聯系點處于初設階段，實行的還不成熟，但通過確立的淮南師范學院的法學院來看，該基層立法聯系點未涉及鄉村社區、企業、和社會團體等其他主體，難以全面、廣泛的征求立法意見。

3.公民參與立法工作的階段有限

一個地方性法規的制定，經過了立項、起草、征求和聽取意見、審查、決定與公布這些主要步驟。但是公民真正能夠參與的僅僅是立項的意見，征求和聽取意見或者修改意見這些步驟，立法機關也未對公民的意見是否采用以及相關問題進行說明。由此可見，公民參與立法僅僅存在于表面，而并沒有深入到立法工作中。

4.公民參與立法的信息反饋機制有待完善

公民參與立法活動注重的是立法者和受法規影響的相關人員，遵循互動、尊重的基本原則，進行溝通協商的互動過程。公民參與設區的市立法活動是與進行機關思想交流的過程，官方如果對于公民提出的意見和建議沒有做到及時正面回應，便會打擊僅有的公民參與的積極性。依調查研究銅陵市并沒有建立相關的信息反饋機制，這種情況的出現會打擊公民參與立法活動的積極性。

三、完善設區的市立法民主化的路徑

（一）做好普法宣傳的工作

目前的普法宣傳大部分都是在市級開展該活動，這樣會造成法律知識的“貧富差距”，所以普法活動應當做到真正的普遍，將法律傳遞到各個村民委會中，公民只有先了解法律，才能將法律與生活聯系在一起，才有法律與生活息息相關的意識。人民只有了解法律才會主動的參與到立法中，并為立法活動提出個人的小部分見解，這是為實現立法民主化的最基礎、也是最重要的一步。

（二）利用互聯網新媒體加強立法的宣傳

習近平總書記高度關注互聯網新媒體的發展，在中共十九大報告中多次提到互聯網，并明確指出，要增強改革創新本領，保持銳意進取的精神風貌，善于運用互聯網技術和信息化手段開展工作。所以我們應該充分利用互聯網的優勢，利用微信公眾號、微博、報紙、廣播電臺等途徑進行宣傳在互聯網平臺上及時宣傳立法信息，將法規草案提交公眾討論、征求意見，使公民能了解立法的背景、目標和準確理解法規的重點、難點和爭議點等，為公眾參與立法營造良好的輿論聲勢和氛圍。

（三）拓寬公民參與立法的渠道

增加公民參與立法的渠道，建立健全多種類、多方面、多維度的立法機制，讓社會公眾能更加方便、有序、高效，更加主動、積極、認真地參與立法，表達利益訴求。要完善立法聽證、座談會、法規征求意見等民意表達方式，盡可能讓民意直接到達立法活動的相關人員，減少征集民意的中間環節，促進民意的表達渠道從單一化到多元化、從間接表達到直接敘說、從無序到有序的轉變。通過政府相關部門將碎片化的民眾意見收集起來，進行篩除、分類、匯總和分析，使之成為成熟、有效、可行的法律規范。

（四）完善各個階段的公民參與機制

不斷擴大公眾的參與范圍，建立公民參與立法的機制，實現立法前，立法中，立法后，全方位、全階段的參與。在立法的制定，立法項目的征集與選擇過程中，當地政府和立法機關應當主動的、認真的聽取和采納公民、相關機關、學者等社會各方面的意見。在地方性法規的制定階段，立法機關應該通過公開征集意見、開展問卷調查、進行法規審議等活動來廣泛吸收公眾參與。立法法規生效后，要認真審查、討論、研究公民等社會各方面對立法法規的修改建議，并聽取合理意見，納入法規修改完善的依據中。雖然公民的專業性不強，在其他階段提供不了太多的實質性幫助。但是可以讓公民進行旁聽，一方面可以增加公民對立法工作的理解，另一個方面也激發了公民對社會公共事務的積極『生以及不斷學習法律知識的熱情。通過公民與專業性人才的雙向互動，可以達到科學立法、民主立法的目的，立法質量才能得到提升。

（五）建立公民參與立法的信息反饋機制

公民將立法的意見或者建議提交至立法機關的有關部門，有關部門根據實際情況盡快和公民進行反饋。及時對公民的意見、建議和利益訴求做出反饋，針對在網站上提出的意見，應當在合理期限內給予回應，還可以在微博、微信公眾號、座談會上與公民進行互動，公民一旦得到了關注與尊重，便會對立法活動產生興趣并由此積極參與到立法活動中來。

對于被立法機關采取的意見或者建議，立法機關可以給予提出建議或者意見的公民相應的獎勵制度。對于在網站、微博、公眾號、座談會等公開征集討論的各種方式中積極探討的人，給予相應的鼓勵。采取鼓勵和獎勵政策可以使公民對立法活動產生積極性，并且立法機關也能充分的吸取民眾的意見和建議。