對中國居家養老法立法的探討

蘇煒杰

(中南財經政法大學 法學院，武漢 430073)

我國養老工作面臨著未富先老的嚴峻形勢,預計到2020年，全國老年人口總量會超過2.5億人，占總人口比重接近20%。我國較早就探索以居家養老立法來解決上述養老困境，在最近出臺的《國家積極應對人口老齡化中長期規劃》(2019)文件中，再次提出要健全以居家為基礎、社區為依托、機構充分發展、醫養有機結合的多層次養老服務體系。

法治保障是居家養老工作穩定運行的基石，為了保障居家養老工作的順利開展，一些專家和學者呼吁通過制定統一的居家養老法，[1-4]以基礎性立法形式來統一協調我國居家養老管理事務，為居家養老工作提供堅實的法律保障，以及“明確居家與社區養老服務運行中心的職能權限與角色定位，更好地為居家養老服務運行掃除障礙”[5]。本文從學術研究、政府政策和居家養老實踐入手，結合域外國家和我國臺灣地區居家養老立法情況，分析我國居家養老法在養老法律體系中的定位及其基本范疇，指出居家養老立法對于推動居家養老工作統一發展、實現老年人權益有效保障和醫養結合建設目標的積極作用。

一、中國新型居家養老法立法模式探析

(一)域外國家和中國臺灣地區居家養老立法模式及其借鑒

世界上較早進入高齡社會的國家和地區普遍重視以立法作為養老工作開展和老年人權益保障的依據。這些國家和地區為應對較早進入老齡化社會的嚴峻現實，制定了諸多涉及居家養老方面的專門法律。但是這些國家和地區中的居家養老立法模式彼此間存在著較大差距，即使是選擇同一種立法模式的具體立法，在價值理念和具體制度安排上也存在明顯不同。這些國家和地區居家養老立法模式主要有三種類型：(1)分散式居家養老立法模式，即將居家養老事務的法律保障以部門立法或者行業立法的模式予以規制，如美國、瑞典[6]以及我國香港地區(1)我國香港地區居家養老立法主要以社會福利政策和強基金制度為主，且特區政府和社會福利署分別制定了社會福利、公共福利金專門制度和《安老院規劃》等，實現對居家養老各項具體項目的立法規制。具體參見文獻[7-9]。。(2)綜合式居家養老立法模式，即存在一部統籌協調域內居家養老工作事務和實現養老政策理念宣示的綜合性立法，在此綜合性立法之下也通過制定諸多子法規作為配套實施文件，如英國(2)英國的居家養老服務主要依靠衛生部提供醫療服務和地方政府提供社會服務，居家養老領域專門的立法是《全民健康與社區照顧法案》，其中關于其立法背景和立法目的等內容參見文獻[10]。、澳大利亞(3)澳大利亞在1985年就制定了《居家和社區照料服務法》作為其國內居家養老服務體系的龍頭法，參見文獻[11]。。(3)折中式居家養老立法模式，即在居家養老部分工作領域制定一部綜合性法律，但是在其他領域仍以單行法規作為規制依據，我國臺灣地區(4)我國臺灣地區居家養老服務立法較早且在不同階段制定了多部法律，以《老年人福利法》(1980)為統領對于居家養老做出了一般性規定，包括《長期照顧服務法》(2016)、《失能老人接受長期照顧服務補助辦法》(2014)、《身心障礙者保護法》(1997)和《社會救助法》(1997)，以及自2007年開始推行的長期照護(LTC)計劃(即自2008年實施的《長期照護十年計劃》和2016年實施的《長期照護十年計劃2.0》)。參見文獻[12-14]。和日本都屬于這一種立法形式。例如《介護保險法》是日本國內居家養老資金保障方面的綜合性立法，注重體現國家保障高齡老人權益和有效解決老齡化社會問題的目標，但是其并非統領日本國內關于居家養老領域專門工作的龍頭法。(5)日本在介護保險制度中增加了對居家養老服務的規制和相關費用的管理制度，實現對居家養老工作統一管理，且也在《老人福利法》《推進老年人保健福利十年戰略》和《社會福利士及護理福利士法》等立法中對于居家養老相關事項做出了規定。參見文獻[15-17]。

由于各個國家和地區在養老文化理念和法律結構體系上存在較大差異，對于是否需要在域內制定一部關于居家養老事務管理和養老政策宣示的綜合性法律，持認可觀點的支持理由主要集中在以下幾點：(1)強調居家養老立法是保障居家養老事業健康、可持續發展的有效手段，通過專門立法可以實現對既有養老政策的整合，有助于居家養老工作與相關工作的協調；[18](2)需要專門立法賦予特定機關統一管理居家養老事務活動，作為協調居家養老工作有效展開的協調性機構；(3)可以在立法中集中展示一國或地區的養老文化理念，規定居家養老工作各項制度，明確各參與主體的責任；(6)英國居家養老服務工作的參與主體包括地方政府、社會組織、志愿者和非正式支持人員(家人和朋友等)，共同參與為老年人提供居家照料活動。參見文獻[19]。(4)指導地方各級機關開展具體實務工作，并作為地方立法的上位法依據；(5)通過居家養老立法為國家養老計劃、政策落實提供法律依據，也利于提升居家養老工作服務質量。[20]

而美國和瑞典等開展居家養老工作較為成熟的國家并未制定綜合性的居家養老法，但是針對與居家養老工作相關的各事項都制定了單項法。這些國家不采取綜合性居家養老立法的理由主要包括：(1)居家養老工作事項本身涉及的范圍十分廣泛且隨著社會的發展也處于不斷變化中，綜合性立法存在著難以及時針對居家養老工作中的新情況做出有效反應的困境；(2)傳統中也是采用對特定領域和行業分別規制的模式，(7)美國針對鐵路職工、政府雇員、軍人退休人員等都制定了單獨的養老法律，具體可參見文獻[21]。且現有的諸多國內居家養老相關法律可以滿足居家養老治理的需求；(3)制定綜合性居家養老法會打破已存的養老法律體系，造成不必要的制度困擾。

(二)域外國家和中國臺灣地區經驗給中國居家養老立法模式帶來的啟示

從上述討論可見，域外國家和我國臺灣地區在探討制定居家養老法的可行性與必要性的過程中，是結合自身養老理念、既有的養老法律體系和居家養老工作實際需求等因素綜合確定的。這些豐富的立法經驗給我國制定居家養老法帶來以下四個方面的啟示。

第一，是否單獨制定綜合性居家養老法需根據本國或本地區居家養老工作實際開展情況和所處發展階段決定。英國和我國臺灣地區在制定居家養老單獨法之前，社會早已處于深度老齡化階段，既有的養老法律仍以調整個人養老和機構養老模式為主，國家或地區在養老支出方面面臨著嚴重透支現象，亟須通過制定專門的居家養老法引導社會采取居家養老發展模式，通過在立法中合理確定國家(或地區)、社會和個人責任來實現養老工作的可持續發展。而美國、挪威等國家暫不采用專門的居家養老立法最主要的原因在于，其國內較早就注重采取社區養老的發展模式。例如瑞典在1982年制定的《社會服務法》中就提出擴大家庭和社區在養老工作中的作用，提倡老年人居住在原住址享受社區提供的醫療和生活服務，減少對于機構養老的依賴性。[22]這表明已有的養老法律中針對社會、個人的規定可以滿足當前應對居家養老工作的需求，無須再通過新的立法來貫徹居家養老理念。可見，是否有必要制定專門的居家養老法是根據本國或本地區養老立法需求和居家養老發展階段實際決定的。

第二，不同國家和地區的綜合性居家養老立法存在著顯著的差異性。就立法條文而言，澳大利亞《居家和社區照料服務法》[23]和英國《國民醫療保健服務及社區照料法》(8)英國《國民醫療保健服務及社區照料法》共四部分67條，且針對英格蘭和威爾士、蘇格蘭在居家醫療和居家社會服務方面均分別適用各自的規定，基本內容包括地區管理、國家衛生服務信托、家庭健康服務機構、基金管理制度、指示性金額、資金審計與負債、修正案與解釋等。參見文獻[24]。在體量上均多達數十條，對諸多領域的具體內容方面都做出了詳細規定；而我國臺灣地區的《老年人福利法》(9)我國臺灣地區的《老人福利法》共55條，在第17～22條中對于居家養老做出了一般規定，當然該法其他條款中關于老人權益保障的規定也適用于居家養老的老年人。參見文獻[25]。屬于綜合性養老立法，對于居家養老工作只是在其中通過幾個條文做出了原則性規定，具有綱領性意義。日本《介護保險法》雖然在立法體量上和我國臺灣地區類似，(10)日本的《介護保險法》在居家介護支援章節中，對居家養老的服務項目、保險給付和籌資機制等方面工作做出了具體規定。參見文獻[17]。但是在具體內容上卻具有廣泛性且覆蓋了居家養老工作的諸多具體領域，與英國、澳大利亞的專門綜合性立法相比也差別不大。英國、澳大利亞和日本等國的綜合性居家養老立法涵蓋了居家養老工作運行機制、資金保障和服務項目等內容，實現了對居家養老工作的系統性規制，而我國臺灣地區的綜合性居家養老立法則類似于對本區域內現行養老理念的總結與宣示，以及確保本區域內包括居家養老模式在內的養老體系有效保障老年人權益和尊嚴。所以，在是否選擇綜合性居家養老立法，以及選擇詳細規定立法模式抑或綱領性立法模式等問題上，這些國家和地區之間其實并沒有形成通說，都是在本國或本地區養老文化、現有養老立法體系等基礎上經過具體實踐后慎重選擇的。

第三，不同國家和地區居家養老立法中也存在著諸多共性。英國、澳大利亞、日本和我國臺灣地區雖然在具體的居家養老立法稱謂、體系結構、調整范圍、保障主體和服務內容與標準等方面存在著諸多不同，但是都包含本國或本地區現行養老理念，體現國家(或地區)、社會和個人共同參與，注重服務內容質量標準，體現醫養結合和長期照護制度，并對居家養老服務資金籌集與監管等領域的內容做出規定。所以說綜合性的居家養老立法中普遍包括對居家養老服務具體內容、養老資金保障、長期照護險和各參與主體責任等的具體規定，這些也是我國在制定綜合性居家養老法過程中需要考慮的。

第四，居家養老立法應該與養老戰略密切關聯。綜合式和折中式居家養老立法往往是與這些國家和地區當時的養老戰略同步實施的。部分國家和地區先出臺居家養老法，繼而確定養老戰略。例如我國臺灣地區在1980年通過了《老人福利法》，之后于1998年制定了《老年人長期照護三年計劃》，2007年開始實行長期照護(LTC)計劃等。這些居家養老工作計劃都是以《老人福利法》為法律依據和制度構建框架。[26]也有部分國家和地區先確立居家養老發展戰略，之后再制定專門的居家養老法。例如英國在20世紀80年代撒切爾政府時期就在政府報告中探討了社區居家照顧模式，在1981年的《步入高齡化》政府白皮書中將社區居家照顧上升為國家戰略，[27]之后在1990年通過的《全民健康與社區照顧法案》則是這一理念在立法層面的具體落實。梳理發現，通過制定綜合性的居家養老法來落實國家(或地區)總體養老戰略，并且在立法之外通過專門規定形式對部分事務做出具體規制，是當前各個國家和地區應對居家養老事務較為普遍的做法。我國在考慮制定綜合性居家養老法時也應借鑒上述國家和地區將立法與國家養老戰略相融合的做法。

簡言之，我國未來制定居家養老法過程中，需細致考量不同國家和地區在養老傳統、養老戰略和具體立法模式選擇上的差異，結合我國實際開展立法活動。

二、中國新型居家養老法的現實考量因素

現階段我國以民政部為牽頭單位，已經在養老工作基礎較好的城市成功開展了五批次居家養老服務改革試點工作，(11)具體內容參見民政部《關于確定第五批中央財政支持開展居家和社區養老服務改革試點地區的通知》(民函〔2020〕13號)。但全國范圍內老齡化急速發展的現實迫切需要高質量的居家養老工作在各地有序開展。然而我國現階段仍是由中央政策文件和地方規章來作為居家養老工作的制度供給，難以對全國范圍內的居家養老工作做到統一、有效調整。由此可見，保障居家養老工作正確開展的立法需求已經走在了居家養老立法活動之前。我國居家養老工作缺乏國家層面基本性的立法保障，亟須通過制定綜合性的居家養老法加以規制和引導。

(一)中國養老法律體系中亟須規范居家養老工作的專門立法

從實踐中具體需求視角分析，當前我國養老法律體系是在傳統的家庭養老和機構養老基礎上制定和完善的，在內容上多是針對特定事項的立法，且在體系上具有分散性特征。現行養老立法在全局性和整體性方面稍顯不足，規制新型居家養老模式的法律仍存在一定的缺位，特別是在當前國家大力構建以居家養老為主的現代化養老服務體系過程中，缺乏系統規范這一模式的統領性立法。從具體組成制度分析，我國居家養老事務中的醫養結合和長期護理制度亟須通過立法予以指導和完善。在規制居家養老服務標準制定、具體服務內容項目和養老資金籌集和監督等專項立法方面，現有的《養老機構管理辦法》、《關于開展居家和社區養老服務改革試點跟蹤評估工作的通知》(2018)、《關于推進養老服務發展的意見》(2019)、《關于推進醫療衛生與養老服務相結合的指導意見》(2015)僅對相關工作做出原則性規定，可操作性較強的具體規則較為缺乏，不利于居家養老工作標準的落實和服務質量的提高，在實現為居家老人的權益保障工作提供強有力的法律支持目標上仍需進一步提升。

(二)需通過專門立法指導中國居家養老事務管理

居家養老事務綜合管理是建立在現階段國家養老各領域管理工作基礎上的整體性、全局性和統一性的管理，也是在維護老年人權益、促進地方居家養老工作順利開展、確保居家養老事業健康運行基礎上，綜合運用立法規范、政策文件等多樣化手段，通過樹立全國一盤棋和統籌兼顧的理念，對居家養老資源分配和老年人權益實現所進行的管理。我國政府歷來重視對養老事業綜合管理體制的改革，依據《“十三五”國家老齡事業發展和養老體系建設規劃的通知》(2017)中提出的健全老齡工作體制機制形成推進規劃實施合力，《關于印發“十三五”健康老齡化規劃的通知》(2017)中提出的強化部門分工協作，以及《關于推進養老服務發展的意見》(2019)中提出的建立由民政部牽頭的養老服務部際聯席會議制度等相關規定，現階段我國居家養老管理體制初步形成了多部門參與、多方負責的居家養老治理體系。然而當前居家養老各項工作仍是由管理具體事項的部門為主進行管理的，而以民政部牽頭的養老服務部際聯席會議制度仍處于探索發展過程中，種種因素導致我國現階段的養老服務管理體制不完善的問題較為凸顯。[28]為了確保我國居家養老管理工作職權分工走上法治化、規范化道路，真正實現由一個統一的機關負責全國居家養老工作目標，需在我國的綜合性居家養老立法中對于各養老部門的具體職權、居家養老服務運行機制和監督機制，以及養老事務管理體制等進行明確界定，避免在未來仍存在政出多門、立法滯后于養老部門機構改革的現象，嚴格遵守行政機關法無授權不可為的理念，形成由居家養老立法授權各級部門行使具體權力的局面。

(三)需通過專門立法對居家養老領域新措施進行有效規制

需要通過立法將醫養結合、長期護理服務、智慧養老和虛擬養老院等措施納入居家養老工作中。具體來說，第一，從居家老人對居家養老服務的需求角度看，居家老人本身的身體狀況與對于養老和醫療的需求之間具有內在的聯系，而長期護理重要的組成部分就是社區居家護理制度，所以在居家養老立法中要結合我國老年人需求和經濟承受力的實際情況，合理制定醫養結合服務項目和服務支持制度，確保老年人的醫療衛生與養老服務需求有序銜接和醫養結合服務質量持續提高。(12)具體內容參見《關于深入推進醫養結合發展的若干意見》(國衛老齡發〔2019〕60號)。第二，從居家養老社會供應角度看，“互聯網+”智能技術的發展在養老工作領域中引發了深刻的變革，給老年人提供了多元化和個性化的精準服務供給，也利于智能養老網絡服務平臺、政府養老事業網絡化管理平臺的建設，但傳統的家庭養老和機構養老模式強調在家庭內和機構內實現對老年人服務，對于多主體參與的智能化養老手段和工具需求存在一定的不足。然而居家養老工作本身十分注重調動多方力量參與到養老事業中，以互聯網智能技術以用戶為中心的理念構建的互聯網+居家養老服務體系，“能夠使居家養老服務變得更加智能化、便捷化、個性化”[29]，進而有利于給居住在家的老年人提供全方位、靈活性和及時性的居家養老服務，提升居家養老服務效率和資源整合力度。

三、新型居家養老法在中國法律體系中的定位

(一)居家養老法應定位為中國基本法律

所謂基本法律是指由國家最高立法機關制定的在效力上僅次于憲法的法律，即是由國家制定的全面調整某一類社會關系的法律。由于其調整對象的重大性和全局性，因此屬于基礎性和根本性的法律。[30]對于居家養老法的基本法律屬性的理解可以從以下幾個方面展開。

第一，從法律性質角度看，居家養老法屬于基本法律調整的范疇。基本法律所調整的社會關系，其本身必須在一國的政治、經濟和社會生活中具有根本性、長遠性、全局性和統領性的作用，當某一領域的社會關系變化對國家能夠產生基本性的影響時，就需要通過基本立法形式將其納入法治化運行軌道。某個領域的基本法律在一定程度上也可以稱為國家的基本法律。從居家養老在我國社會發展和養老事業中的地位來看，其在我國現階段居家為基礎、社區為依托、機構為補充、醫養相結合的養老服務體系中處于基礎性、全局性和根本性的地位，(13)關于我國養老服務業的體系建設參見《國務院辦公廳關于推進養老服務發展的意見》(國辦發〔2019〕5號)。現階段養老領域其他工作的展開一般也需以居家養老模式為依托。在居家養老工作實踐基礎上專門制定的居家養老法，則屬于我國養老立法領域對居家養老事務管理和老年人權益保障方面的綜合性立法，其所要解決的問題在我國養老工作中具有長久性和全局性，直接決定著我國能否成功應對深度老齡化時代的種種社會問題，所以從法律性質上分析，居家養老立法屬于基本法律的調整范圍。

第二，從居家養老法調整的具體內容看，其屬于基本法律的范疇。從立法所應調整的具體內容上分析，基本法律所涉及的應是關系到國家某一領域運行的基本制度、社會事業穩定發展的基本遵循，以及涉及全體社會成員基本權利與義務關系的重大或者基本事項。從憲法與居家養老法之間的關系看，憲法規定了我國養老領域的基本方針且也是居家養老法的有效法律依據，而居家養老法則是在嚴格遵循憲法理念、價值基礎上對現階段國家養老事業做出的總體規制，包括養老價值理念實現和具體模式選擇、居家養老法律制度和運行體制、老年人權利類型和具體實現標準等內容。居家養老法所調整的上述具體內容，正是現階段我國國家養老戰略模式、養老服務基本體系和老年人權益保障實現形式的基本要求，同時也是我國社會中與公民基本生活密切相關且具有重大意義的基本性養老事項，而這些具體領域只能由對國家產生全局性和強制性的基本立法來調整。

根據上述對居家養老立法具體特征的分析，就其效力而言，應該是由國家最高立法機關制定的，在位階上處于憲法之下但高于其他養老領域的規章、政策文件的，用以調整和規范居家養老領域基本法律關系的一部專門性立法。

(二)居家養老法與現行法律之間的協調

首先，從橫向角度看與現行養老法律的關系。我國養老法律體系是調整社會中關于養老工作各領域專項立法的統稱。就現階段我國既有立法而言，在其體系下包括《老年人權益保障法》《民法總則》《婚姻法》《刑法》和《社會保險法》等多部法律。這些立法分散在多個部門法中的形式導致了其適用過程中的協調性較差。例如《民法總則》和《婚姻法》在性質上屬于私法且主要用以調整老年人和其他私人間的權利義務關系，《刑法》在性質上則屬于公法且用以調整國家機關和不法侵害老年人權益主體間的法律關系，而《老年人權益保障法》和《社會保險法》在性質上則屬于社會法且其本身屬于公私法交叉領域，其既調整地位平等的老年人和私人主體間的權利義務關系，也調整處于管理與被管理地位的老年人和行政機關間的法律關系。這些立法相互之間的關系不是特別緊密，導致了我國現行養老法律體系存在保障不力、執行力較弱、覆蓋面較低、實效性較差等問題。[31]居家養老工作強調廣泛調動國家、社會組織和家庭成員等主體的積極性，實現彼此間的通力合作，注重發揮各參與主體的共同作用，且居家養老法本身調整的范圍較為廣泛，既調整養老服務接受者老年人和服務提供者社會組織或私人間的私法領域關系，也調整老年人、社會組織等服務參與者和作為服務監督者的政府間公法領域的法律關系，這表明居家養老法在本質上屬于社會法。所以，在其中關于養老服務主體權利義務規定、國家機關養老服務監督管理規定等具體內容，應該通過明文規定形式做出有效規制，或者選擇援引其他養老法律中相關法律的具體規定形式。

其次，從縱向角度看與現階段地方居家養老立法間的關系。上位法和下位法之間要實現法制統一目標，這也是中國特色社會主義法治的基本原則。法制統一要求在整體法律秩序下實現法律性質和法治理念的內在統一，以及實現立法主體和法律淵源多元化方面的統一。[32]根據我國《立法法》第72條的規定，省級、設區的市的人民代表大會及其常委會可以根據行政區域的具體情況和實際需要制定地方性法規。根據這一規定我國各地方立法機關制定了數量繁多、層次不一且名稱各異的各類型居家養老法律文件，[33]在性質上這些具體法律都屬于本行政區域內居家養老工作的直接法律依據。但是由于地方立法水平不足等原因，會導致地方居家養老立法在調整居家養老工作過程中存在著立法擴張和立法重合等問題，導致部分地區在這些保障居家老人權益的立法中存在大量重復上位法條文、法律法規政策配套緩慢且缺乏系統性和可操作性等問題。[34]基于維護居家養老立法體系統一性和完整性的需求，以及有效落實我國中央層面居家養老政策文件中關于居家養老工作理念和目標價值的相關要求，需要通過出臺國家層面專門性的居家養老法，來對現階段各地方居家養老條例中立法體例、立法價值理念和工作運行機制等進行統一和整合。

四、中國新型居家養老法的基本范疇探討

(一)新型居家養老法基本范疇淺析

居家養老法的基本范疇指反映該法研究對象本質屬性的基本概念，包括該法的價值目標、調整內容、基本原則和基本制度構成等，既是表明其自身能獨立存在以及其理論優勢得以發揮的范疇體系，也是這一領域立法成熟的顯著標志。(14)關于立法的基本范疇參見文獻[35-36]。具體到居家養老法的基本范疇領域，需要從具體的事務中抽象出居家養老法的本質，把握居家養老法與其他法的界限和聯系，避免出現立法重疊和內容沖突等現象。居家養老法應該圍繞我國現階段養老服務體系和工作要求，對居家養老具體運行和居家老人權益保障等進行有效調整。結合聯合國第二次老齡問題世界大會于2002年通過的《馬德里老齡問題國際行動計劃》，(15)《馬德里老齡問題國際行動計劃》內容包括導言、建議(老年人和發展、促進老年人的健康和福祉、確保建立有利的支柱性環境)、執行情況和后續環境等。參見文獻[37]。以及第四十五屆美洲國家組織大會于2015年通過的《美洲國家保護老年人人權公約》中關于國家養老事務和老年人權益保障的論述，(16)《美洲國家保護老年人人權公約》包括序言和正文兩部分，正文包括宣言、目的與原則、締約國義務、老年人權利與自由、后續機制等。參見文獻[38]。筆者建議將居家養老法調整的基本范疇界定為以下幾個方面：

首先，居家養老工作運行事務。指為有效提升老年人群體的養老質量所具體進行的居家養老各項工作，包括居家養老技術手段運行、人事組織制度運行、資金支持制度以及救濟程序等。其次，居家養老治理事務。居家養老治理事務是行政機關、社會組織等主體依據居家養老立法、政策文件等具體規定，通過豐富性的手段和多樣化措施對居家養老多方參與主體在居家養老活動中依法進行的，以保障老人養老權益實現為目標的綜合管理活動。當前重點是改變過往過度依靠行政手段的治理模式，轉向政府、社會組織和市場等主體有效協作的居家養老底層治理模式。[39]再次，居家養老監督事務。指以確保政府監管政策有效落實、保證服務提供方服務項目適當且合法、確保老人享受居家養老服務質量達標以及監督居家養老基礎設施公益性為目的，而由國家、社會和個人等共同參與的多種監督活動。居家養老監督工作在居家養老事務活動中占據著重要的位置，究其原委，是由于現階段的居家養老服務中存在的立法監督供給不足、行政監督具有惰性和社會監督渠道匱乏等因素，導致居家養老目的難以有效落實的不利現象，[40]因此需要通過在居家養老法中賦予相關主體以有效的監督權力的形式來提升居家養老工作的效能。最后，居家養老協調事務。主要是指明確國家諸多行政部門在居家養老工作中的職權，建立跨等級跨部門的統籌行動聯絡機制，協調政府、服務對象和社區與行業協會等社會組織與市場力量在居家養老運行網絡中的合作事宜。[41]

在居家養老法的主要制度構建方面，應對我國居家養老基本政策、居家養老管理與治理體制、居家養老服務質量與監督等方面做出具體規定。

(二)居家養老法需體現國家居家養老基本政策

當前階段我國在中央層面出臺了一系列關于居家養老的基本政策，為居家養老工作的推進提供了強有力的理論支撐。居家養老法和國家現階段的居家養老政策之間本質上是一致的，兩者間并不存在矛盾和沖突。制定和完善居家養老法的進程本身也是對國家基本居家養老政策落實和實現的過程，反過來，立法方面成功的經驗也會推動國家在未來出臺的居家養老政策能夠更有效地指導居家養老事業發展，而且立法過程本身也是將國家居家養老基本政策成功上升為國家意志的有效行為。

首先，居家養老法本身與國家居家養老政策具有共通性。我國現階段居家養老政策在本質上是國家養老方面的政策理念在居家養老事務中的具體反映，國家居家養老政策和居家養老法在內涵和追求目標上具有共同性，彼此間有效配合和相互影響。具體來說，第一，內容上具有一致性。在我國具體的政治背景下，黨的政策文件以及其中確立的對于各項事業具有引領性意義的大政方針，最終都會通過一定的法律程序以立法形式上升為國家的意志。我國居家養老立法發展受到老齡化形勢和居家養老政策顯著的影響，例如在《中共中央、國務院關于加強老齡工作的決定》(2000)、《關于加快發展養老服務業的意見》(2006)等文件正式提出居家養老概念和居家養老服務體系相關內容后，[42]這些規定中的諸多內容也直接被納入到后續多數地方居家養老規章的具體規定中，地方立法中的主要內容都和上述基本政策保持一致，因此，居家養老立法與國家在居家養老方面的基本政策之間在內容上具有相當大的一致性。第二，功能上具有共同性。居家養老法和國家在居家養老工作中的基本政策，兩者都是國家對居家養老事務管理活動進行有效規制的重要手段，在保障居家老人權益實現、確保居家養老事務穩定運行和規范參與主體權利義務等方面共同發揮效力。國家既通過出臺居家養老法對居家養老事務各方面進行強制性、規范化調整，同時也注重通過實施居家養老基本政策的形式對居家養老事務進行靈活化、有效性的調節與指引。第三，適用上的互補性。在具體的調整領域方面，居家養老基本政策涉及的范圍更加廣泛，也即居家養老法和居家養老政策兩者間在調整范圍上具有一定的差異但也存在互補。具體來說，國家居家養老基本政策調整的社會關系更加豐富，所有與居家養老相關的事項均屬于其調整范疇，但居家養老法調整的社會關系范疇則較小，所以部分領域只能靠國家政策予以指引而不能通過法律的強制性手段予以硬性規制。

其次，在居家養老法中反映本國或本地區居家養老基本政策是其他國家和地區立法的慣例。一些國家和地區早期在應對快速發展的老齡化社會所帶來的種種困境時，為了緩解過往完全由家庭、政府養老存在的保障不足和財政壓力等問題，最先也是采用出臺基本居家養老政策或者實施相關的居家養老戰略的方式，繼而在居家養老工作開展較為成熟后通過具體立法將這些政策納入其中。典型的如我國臺灣地區《老人福利法》在第4條、第5條和第16條中指明了臺灣地區居家養老政策的制定和居家養老政策的理念等，其中對于長期照護政策的反映也是后來長期照護專項規劃的有效依據。[43]澳大利亞《居家和社區照料服務法》第三章關于立法的“計劃和目標”章節中，也多是對澳大利亞居家養老政策主要內容和追求目標的具體反映。[23]

綜上，在居家養老法中實現對本國或本地區居家養老政策的納入是其他國家和地區立法較為普遍的形式。這種在立法中對居家養老相關政策有效反映的做法優點是，可以將居家養老政策中的主要內容作為強制性規范予以確認，避免地方對于政策執行出現較大偏差，而且通過專門立法將居家養老政策法定化，可以有效提升地方執法的積極性。

(三)居家養老法需規范居家養老事務管理體制和治理體系

首先，居家養老法應理順居家養老事務管理體制。(1)協調好居家養老工作部門間的具體職權。居家養老法應協調目前具體行使居家養老事務管理職能的部門間關系銜接工作，做到統籌兼顧和互相配合，理順各部門職責和權限，避免出現權力交叉重疊或缺位的現象，增強部門執行能力和應對居家養老新問題的處置能力。(2)明確民政部門在居家養老事務中的職權范圍。在居家養老法中規定綜合性國家居家養老工作主管機構是保持該領域工作高效運行的有效保障。日本《介護保險法》第二章中就授權市町村專門負責居家養老事務具體事宜，“提供護理服務的單位或者設施應該是由都道府縣負責人(知事)或者市町村的負責人指定的事業者”[44]，以及審查居家老人資格認定和享受護理保險的標準等。[45]我國居家養老法中應該對民政部門在居家養老的服務項目、服務質量和資金籌集等具體事務方面的職權進行專門界定，實現對居家養老工作運行的協調、規劃、指導和監督，以及制定新型居家養老發展戰略、統籌居家養老產業發展布局和構建智慧居家養老發展體系等。

其次，居家養老法應規范居家養老事務治理體系。所謂治理體系概指“不僅僅是行政機關,還包括公民和社會組織有主導、有協同、有參與”[46]，最終形成政府有效治理、社會自我調節和居民自治良性互動的局面。居家養老事業治理結構需在主體方面理順各參與方的職能，在體系上明確其工作的具體內容。具體來說，居家養老法中應規范政府、社會和個人等多方主體共同參與的治理體系。我國現行多部居家養老政策中都規定了注重政府引導為主、積極培育社會力量和發揮老人有效反饋等多方主體共同參與的居家養老治理體系，但是在實際處理繁雜的居家養老事務活動中卻存在著政府責任模糊和定位不準、政府與非營利機構間異化為隸屬關系和社會組織的自主性較低等問題[47]。所以，居家養老法必須對居家養老參與主體職責做出進一步的闡釋與細化，協調多方主體合作伙伴關系的形成與發展。

(四)居家養老法需規范居家養老服務標準和監督制度

第一，居家養老法應以專門規定形式規范居家養老服務質量標準。在《關于加快發展養老服務業的若干意見》(2013)和《關于推進養老服務發展的意見》(2019)等文件的規范調整下，我國基本確立了較為完善的居家養老服務質量標準體系。在2020年民政部繼續開展的第五批中央財政支持的居家和社區服務改革試點工作中，也對于居家養老服務質量標準體系提出新的更高水平的要求。(17)參見《兩部門關于開展第五批居家和社區養老服務改革試點申報工作的通知》(民辦函〔2019〕126號)。但是，在我國現有的居家養老專門立法層面缺乏對于居家養老服務質量管理、標準認定等方面的具體規定，在老年人滿意度、服務提供者素質水平、居家養老服務機構設施、經營成本收益和養老服務功能健全度等方面仍存在不足。[48]目前我國關于居家養老質量規范僅有少數幾部文件和行業指引標準，如《老年社會工作服務指南》和《社區老年人日間照料中心服務基本要求》，而《社區居家養老服務質量評估》仍處于制定過程中，且在居家生活照料服務、精神慰藉、養老護理、健康保健管理等服務規范方面仍存在缺位。[49]所以，有必要在居家養老法中就居家養老服務質量標準做出必要的規范，實現在法律層面為居家養老服務質量標準提供切實可靠的立法依據。

第二，居家養老法需規定完善的居家養老服務監督制度。現階段地方居家養老服務立法中對于監督職能的規定較為籠統，在主體設定上較為混亂，如市人民政府、民政部門，甚至鎮、街道辦事處等都享有監督管理職權，且在具體監督方式和監督內容上只是粗略表明對居家養老服務工作進行監督、檢查和考核等，(18)在《蘇州市居家養老服務條例》《寧波市居家養老服務條例》《河北省居家養老服務條例》等諸多地方立法中都對居家養老監督管理工作通過具體條文做出了規定。但是缺乏對具體監督措施和懲罰標準的細化，導致可操作性不強，呈現出重評估輕監督、政府監督效率較低、第三方和機構內監督不足、監督機制和評估機制也難盡如人意等現象。所以有必要在居家養老法中對監督制度做出明確規定。具體而言，其一，在居家養老法中形成專門的監督制度和評估機制，明確政府的監督職權、責任和懲戒措施，賦予獨立的居家養老服務監督機構或部門以相應事權，由其依據本身在居家養老工作領域的專業知識實現專業性、系統性的歸口管理。在監督程序上注重形成事前、事中和事后的全過程居家養老服務績效評估體系，以此為依據細化多層次居家養老服務評級、服務機構激勵等監督措施。其二，實現多方參與的有效監督體系，在提升政府監督效能的基礎上，積極培育第三方專業性評估機構的監督能力，加大對居家養老服務機構內部管理體系的完善與整治力度，提高服務接受方(居家老人)的地位和監督話語權。

五、余 論

居家養老立法在地方已經取得了一定的效果，但是距離實現對快速發展的居家養老事務管理進行高效保障的目標仍存在一定差距。實現對我國居家養老事務工作高效管理不僅需要大力發展居家養老服務產業體系，更需要制定完善的法律作為其法治保障依據。抓緊出臺一部符合我國居家養老既定政策發展目標和居家老人根本需求和長遠利益的居家養老法，對于解決高齡社會快速推進引發的社會困境、促進居家養老法律體系完善、保障社會穩定運行都具有積極意義。在具體內容上要從居家養老工作亟須解決的現實問題出發，通過專門立法形式規范居家養老管理機制、治理體系，提升居家養老服務質量標準和監督能力。從現有的立法經驗和立法技術來看，國家多項政策和地方諸多立法都為國家層面的居家養老立法提供了有益經驗，而且域外國家和我國臺灣地區在居家養老方面成熟的立法模式，也為我國居家養老法的出臺提供了可行的借鑒經驗。