中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款探析

邵 帥

(武漢大學 法學院，武漢 430072)

一、引 言

“小智治事，中智治人，大智立法”。如何科學合理地配置黨內法規制定權限，對于新時代中國共產黨堅持和深入推進全面從嚴治黨、依規治黨至關重要。2019年9月，中共中央印發新修訂的《中國共產黨黨內法規制定條例》(以下簡稱《黨內法規制定條例》)，其中于第10條第2款設置“中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款”，首次規定“確有必要的，經黨中央批準，有關中央國家機關部門黨委可以就特定事項制定黨內法規”。根據該條款，特定中央國家機關部門黨委經過黨中央批準，依規將可以行使黨內法規制定權，成為除黨的中央組織、中央紀委、黨中央工作機關和省級黨委這四類制定主體以外新的黨內法規制定主體。

一般來說，依規治黨實踐的科學發展離不開黨內法規理論研究的智識保障，然而對于中央國家機關部門黨委這一新的黨內法規制定主體及其黨內法規制定權，目前學術界普遍缺乏及時的關注和研究?！饵h內法規制定條例》為何會賦予特定中央國家機關部門黨委以黨內法規制定權？如何理解中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款之規范內涵，特別是對該條款本身包含的“確有必要”、“有關”、“特定事項”等不明確概念應如何做出規范界定？以及如何回應和厘清中央國家機關部門黨委黨內法規所面臨的效力位階、形式特征、規范監督等現實性問題？這些問題既涉及黨內法規制定主體、制定權限劃分、授權立規等黨內法規基礎理論問題，同時也關乎特定中央國家機關部門黨委未來應當如何做好黨內法規制定工作等實踐問題。為了從理論上回應上述諸多問題，本文將從規范角度對《黨內法規制定條例》第10條第2款進行分析，依次闡述中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的生成機理、規范意涵和實施舉措。

二、中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的生成機理

合理分解和劃分立法權限，是立法制度改革和完善過程中最為核心的問題。[1]《黨內法規制定條例》增設中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款，推動黨內法規制定主體的范圍進一步向國家機關部門黨委延伸。中央辦公廳法規局指出，此舉“主要是考慮部門黨委在本系統發揮領導作用，在堅持和加強黨的全面領導、履行全面從嚴治黨責任上任務重、要求高、責任大，賦予其一定的黨內法規制定權，有利于履行好系統領導職責”[2]。進一步理解中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款背后的生成機理，需要從實踐之需、法治考量、技術實現三方面來系統把握。

首先，從實踐維度來說，該條款是對特定中央國家機關部門黨委制定黨內法規之制度需求的積極回應。現行黨章第50條規定：“對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門可以建立黨委?！敝醒雵覚C關部門黨委正是黨中央在特定中央國家機關工作部門批準設立的“黨組性質黨委”，其不同于一般黨組之處是，在本系統中對下屬單位具有集中統一領導的職責。黨的十九大以來，全面從嚴治黨不斷向縱深發展，向基層延伸。2019年3月，中共中央印發《關于加強和改進中央和國家機關黨的建設的意見》，對部門黨委堅持和加強黨的全面領導、履行全面從嚴治黨責任提出了一系列任務和要求。2020年3月，中央辦公廳印發《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》，以黨內法規形式對部門黨委落實全面從嚴治黨主體責任的內容、方式以及監督追責等做出了細化規定。面對黨內治理形勢復雜化、任務艱巨化、領導具體化、標準從嚴化等趨勢要求，特定中央國家機關部門黨委由于系統規模較大、部門地位較為特殊，全面從嚴治黨職責更加繁重，因而其在履行系統領導職責的過程中更加注重領導方式的科學化改進，愈來愈依賴依規治黨方式。這在客觀上催生出迫切的制度建設需求，特別是對于制定黨內法規的內在動力。長期以來，中央國家機關部門黨委的制度建設主要限定在制發“紅頭文件”，其中既包括段落形式表述的通知、意見等一般意義上的黨內規范性文件，也包括條款形式表述的規定、辦法等特殊黨內規范性文件(類黨內法規)。[3]然而，黨內規范性文件由于制定主體廣泛、涉及內容寬泛以及制定程序缺乏等因素，容易削弱自身的嚴肅性和權威性，進而導致規范效力的消解。[4]從這個意義上來說，作為黨內高級法的黨內法規較于黨內規范性文件更加成熟、更加穩定、更加規范、更加權威，具有不可比擬的制度優勢。更為關鍵的是，《黨內法規制定條例》第4條對黨內法規和黨內規范性文件的制定事項已經明確做出內容劃分，特別是涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的，只能由黨內法規做出規定，而黨內規范性文件無權規定。由此必然導致，中央國家機關部門黨委在履行系統領導職責過程中，對于一些必須涉及系統內創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理的事項，不能再以過去制定黨內規范性文件的方式做出規定，而需要另外獲得相應的黨內法規制定權，這亦反映了黨內法規制度建設的限權與授權之供給均衡。

其次，從法治維度來說，該條款是基于黨內法規制定主體不斷擴容趨勢的發展性制度考量?！饵h內法規制定條例》作為黨內“立法法”，其修訂不僅僅是基于實踐經驗總結的黨內法規文本更新，更重要的是深化黨內法規制定工作規律性認識，提升黨內法規制定工作的制度化、規范化、科學化水平，“從全局和長遠考慮做出相關制度設計，增強預見性、適應性，更好發揮《條例》對于新時代黨內法規制度建設的引領和保障作用”[5]。治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度，加強黨內法規制度建設必須要在適應黨和國家事業發展的復雜形勢要求中與時俱進。依此黨建邏輯發展，黨內法規制定工作必將由“被動立規”、“粗放立規”逐漸進入到“主動立規”、“精細立規”時代，以構建形成完善的黨內法規體系。這在黨內法規制定主體方面通常表現為黨內法規制定主體的多元化訴求和擴容發展趨勢。中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款便是繼賦予副省級和省會城市黨委黨內法規制定權之后，黨中央為進一步適應黨內法規制定主體擴容需要而預設的制度接口。根據《黨內法規制定條例》修訂前的規定，黨內法規制定主體明確只包括黨的中央組織、中央紀委、中央各部門和省級黨委，以及“附則”中授權規定的中央軍事委員會及其總政治部，此外再無其他授權制定黨內法規的開放性規定。2016年12月，黨中央印發《關于加強黨內法規制度建設的意見》，其中為鼓勵地方黨委先行先試，積極探索依規治黨基層實踐經驗，首次提出“探索賦予副省級城市和省會城市黨委在基層黨建、作風建設等方面的黨內法規制定權”。2017年5月，黨中央做出決定，在沈陽、福州、青島、武漢、深圳、南寧、蘭州等7個副省級城市和省會城市開展黨內法規制定試點，為期1年。其中需要關注的是，當時的《黨內法規制定條例》已經對黨內法規制定主體的范圍明確做出限定，在此情況下黨中央以決定方式直接賦予副省級和省會城市黨委黨內法規制定權，這是否有違“法無授權不可為”的公法原則？對此有學者解釋認為，該授權來自中共中央文件，可以理解為因中央委員會授權而取得，具有充分的制度和法理依據。[6]98然而不論如何解釋該授權決定的正當性基礎，其在客觀上與當時《黨內法規制定條例》關于黨內法規制定主體的規定并不相符，授權實踐在一定程度上會有損“黨內立法法”的制度權威?！胺傻慕鹱炙⒉槐憩F為人所組成的機構之間的上下級關系，而是表現為規范之間的等級關系?！盵7]依規治黨所蘊含的法治思維和法治方式，內在要求加強黨內法規制度之間的協調和銜接，維護黨內法規制度體系的統一和權威。因而，黨中央此次適應中央國家機關部門黨委制定黨內法規的形勢要求，完全不同于過去直接以決定授權的方式，而是在切實維護“黨內立法法”權威的基礎上，通過借助《黨內法規制定條例》修訂契機，增設中央國家部門黨委黨內法規制定權條款，提前為后續相關授權行為提供了正當依據。而這充分體現出黨中央在推進黨內法規制度建設中的法治進步。

最后，從立規技術維度來說，該條款是穩妥有序賦予特定中央國家機關部門黨委黨內法規制定權的科學安排。“理性的黨規，其制度變革應當合乎規律，制度安排應當合乎共識，制度要求應當合乎比例。”[8]這說明好的制度不僅取決于人們對制度內容及其規律性的深刻把握，還取決于立規技術層面的科學操作。對中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款進行技術性分析，首先，該條款內容上并非是具體的授權決定，而是做出授權決定的上位規范依據。這種制度預設和過渡性安排是基于現階段黨中央對于中央國家機關部門黨委制定黨內法規實際情況并不充分把握，為避免出現黨內法規制定權“一放就亂，一收就死”問題，有必要在深化部門黨委實際工作認識的過程中“具體問題具體分析”，逐步推進相關授權工作。其次，該條款性質上屬于特別授權條款?！饵h內法規制定條例》第3條規定黨內法規的制定主體是黨的中央組織、中央紀委、黨中央工作機關和省級黨委四類，但是又在第10條第2款規定“有關中央國家機關部門黨委可以就特定事項制定黨內法規”，其間看似規范不一致和邏輯有矛盾，實質上從體系角度來說，二者構成了一般規定與特別授權、立足當前和著眼將來的規范關系。再次，該條款導向上總體持謹慎授權的立場。為維護黨內法規體系的統一和權威，有必要從主體資格方面有效防范黨內法規“規出多門”。[9]43《黨內法規制定條例》盡管為中央國家機關部門黨委制定黨內法規提供了規范基礎，但同時也對授權行為設置“確有必要”、“經黨中央批準”、“有關中央國家機關部門黨委”等條件限制。易言之，根據該條款，中央國家機關部門黨委并不必然具有黨內法規制定權，其制度建設依然遵循“不制定黨內法規為原則，制定黨內法規為例外”的邏輯原則。由此可以說，《黨內法規制定條例》通過這樣一種立規技術手段，巧妙地防范和避免了賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權過程中的風險和問題，有助于黨中央穩妥有序地推進中央國家機關部門系統黨內法規建設工作。

三、中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的規范釋明

作為一項授權性制度規定，中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的文字內容雖然不多，但是內涵豐富，要素齊全，同時由于使用了多個不明確概念，客觀上為正確理解和適用該條款帶來了一定難度，因而有必要對條款內涵做系統性剖析和闡釋。

(一)授權主體：黨中央

中央國家機關部門黨委制定黨內法規，前提是必須“經黨中央批準”，“黨中央”授權構成了部門黨委黨內法規的正當性基礎。中國共產黨是按照民主集中制原則組織起來的政黨，黨的一切權力從根本上來說都是派生于黨中央自上而下的授權行為，這在黨內法規制定方面表現為“一元兩級多層次”的立規體制，[10]其中“兩級”、“多層次”都以“一元”為基礎前提，這是維護黨中央集中統一領導的重要制度體現?！包h中央”作為抽象意義上的概念主體，具有黨的統一意志，其職權在實踐中通常是由具體黨的中央組織代表行使。關于“黨中央”的概念外延和組織形態，一些學者在探討黨內法規制定主體問題中已有相關闡述。[6,9,11-12]概言之，在黨內法規制定工作中，黨的全國代表大會是終極意義上的“黨中央”，黨的全國代表會議是非常態情形下的“黨中央”，中央委員會在黨的全國代表大會閉會期間代表“黨中央”，中央政治局及其常務委員會在中央委員會全體會議閉會期間代表“黨中央”。至于中央書記處、中央委員會總書記，以及黨的中央軍委、中央紀委，不能獨立行使“黨中央”相關職權。以此作為參照，黨的全國代表大會、全國代表會議、中央委員會、中央政治局及其常務委員會既然可以代表“黨中央”制定中央黨內法規，“制定黨的各級各類組織的產生、組成和職權職責的基本制度”，那么顯然其亦有資格成為中央國家機關部門黨委制定黨內法規的授權主體。另外，除了上述五類“黨中央”的當然代表以外，實際工作中還可以存在“黨中央”的授權代表。正如黨中央可以授權有關中央部委負責解釋中央黨內法規?？紤]到授予黨內法規制定權是一項需要綜合考慮的工作，中央辦公廳和中央書記處在統籌協調和謀劃推進黨內法規制度建設中長期直接為“黨中央”具體服務，因而“黨中央”授權中央辦公廳和中央書記處而非其他中央職能部門將會更加合適，并且這種授權主要適用于對內部申請請示的回復情形。另外，《黨內法規制定條例》第28條規定：“對調整范圍單一或者配套性規定、辦法、規則、細則草案，可以采取傳批方式，由中央辦公廳報黨中央審批?！睂Υ擞袑W者認為：“采用中央組織成員傳批的形式審批，制定主體仍為對應的中央組織；分管領導簽批則源于中央組織的授權，不宜直接將其個人視為黨內法規制定主體?！盵11]70從這個意義上來說，至少作為中央委員會負責人的總書記，在黨中央授權條件下亦可以實際批準授予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權。

(二)被授權主體：有關中央國家機關部門黨委

與黨中央工作機關、中央紀委等不同，中央國家機關部門黨委并不是當然的黨內法規制定主體，只有經過黨中央批準授權的特定的中央國家機關部門黨委才可以制定黨內法規。考慮到目前黨中央尚未公開做出批準中央國家機關部門黨委制定黨內法規的實踐樣本，“有關中央國家機關部門黨委”內涵的具體指向并不清晰，只能綜合運用語義學分析、規范分析等方法，對其內涵試做界定。

從組織定位來看，被授權主體首先應當定位為部門黨委。所謂部門黨委，或稱“國家工作部門黨委”、“黨組性質黨委”。(1)《中國共產黨黨組工作條例(試行)》稱部門黨委為“國家工作部門黨委”，修訂后的《中國共產黨黨組工作條例》稱其為“黨組性質黨委”。根據現行《中國共產黨黨組工作條例》(以下簡稱為《黨組工作條例》)規定，部門黨委是黨在對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門和有關單位的領導機關中設立的領導機構。需要注意的是，部門黨委與一般意義上的黨組、地方黨委、機關黨委、機關工委有所區別，主要來說，(1)部門黨委除了在本單位發揮領導作用，還需要在本系統發揮領導作用，這點與發揮“本單位領導作用”的黨組明顯不同；(2)地方黨委是在本地區發揮領導核心作用的黨的一級地方組織，機關黨委是機關黨的基層組織，二者都是經由黨員代表大會選舉產生，這與由上級黨組織直接批準設立的部門黨委有所不同；(3)機關工委的全稱是黨的機關工作委員會，是由黨委派出設立的工作機構，主要職責是根據授權領導直屬機關黨的工作，這與部門黨委的職責定位有所分工。[13]

從組織范圍來看，被授權主體的設立范圍應限制在“中央國家機關部門”。進一步說，部門黨委在縱向層級方面有中央與地方之分。《黨組工作條例》第37條規定：“地方國家機關設立黨組性質黨委，一般應當同中央國家機關對應?！币虼?，由黨中央批準設立的部門黨委才有資格成為被授權主體。另外從橫向類型來說，部門黨委應當設立于國家機關工作部門，而不包括企業等其他組織。結合《黨組工作條例》第37條規定，中央國家機關部門黨委應當包括對下屬單位實行集中統一領導的國家工作部門黨委，根據中央授權對有關單位實行集中統一領導的國家工作部門黨委，政治要求高、工作性質特殊、系統規模大的國家工作部門黨委，對下級單位實行垂直管理的國家工作部門黨委，金融監管機構黨委。至于在“中管金融企業”設立的黨組性質黨委，應當排除在該被授權主體范圍以外。按此標準并結合政府門戶網站信息進行梳理，目前中央國家機關部門黨委包括國務院國資委黨委、外交部黨委、公安部黨委、國家安全部黨委、應急管理部黨委、海關總署黨委、中國人民銀行黨委、國家稅務總局黨委、中國銀行保險監督管理委員會黨委、中國證券監督管理委員會黨委等。

另外需要注意的是，上述中央國家機關部門黨委并不一定都要申請制定黨內法規，同時其申請亦不必然都能夠獲得黨中央批準通過，“有關”二字實際上正是實事求是原則的要求體現。關于“有關”中央國家機關部門黨委的具體內涵指向，需要結合履行系統領導職責的實際情況做進一步考量，以符合“確有必要的”之授權目的。

(三)授權目的：確有必要的

權力授予的背后必然遵循著特定的目的邏輯，授權目的是權力行使的根本立場和價值依歸。從中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款來看，關于黨中央授權目的之表述相當模糊，何謂“確有必要的”亟待進一步明確。

首先，需要明確設置中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的根本目的，即在國家機關部門系統工作中堅持和維護黨中央集中統一領導，推進全面從嚴治黨向縱深發展。黨中央賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權，這可以視為一種強化中央國家機關部門黨委進行制度自治的分權邏輯。從自治維度來說，中央國家機關部門黨委對于自身制度建設的實際需求最為清楚，擁有更好的知識和信息，通過發揮其制度建設的主動性、積極性，有助于提高制度針對性和適應性，這構成了中央國家機關部門黨委制定黨內法規的理論基礎。然而，必須強調的是，黨中央授權并不是為了削弱黨中央的權威和集中統一領導，導致“各自為政”、“規出多門”。恰恰相反，中央國家機關部門黨委制定黨內法規，是為了更好地貫徹落實黨中央的決策部署，切實履行部門系統全面從嚴治黨主體責任。黨的民主集中制組織原則決定，集權是分權的制度邊界，分權不過是集權體制為克服自身不足及改善集權效率品質的調節器，即分權所分之權從根本上說來自中央權力基于有效管轄所需的授予，分權之大(規模)和分權之用(深度)以不能削弱中央的集中統一為前提。[14]因此，中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款，本質上應是基于集權目的的分權規定，一切弱化黨的集中統一領導、損害黨中央權威的權力行為都是對該條款授權目的的嚴重背離。

其次，需要明確中央國家機關部門黨委制定黨內法規的目的屬性。一般來說，授權立規包含貫徹實施上級工作要求的實施性立規、在職權范圍內自主進行的創制性立規、根據上級授權要求進行的試驗性立規三種目的屬性。授權立規的目的屬性不同，決定了授予的立規權限應有所區別。關于黨中央賦予特定中央國家機關部門黨委黨內法規制定權的目的屬性，中央辦公廳法規局曾撰文指出：“按照黨中央要求，結合實際探索制定相關黨內法規，把堅持和維護黨的集中統一領導，推進全面從嚴治黨向縱深發展的要求，更好地落實在本系統各項工作中。”[15]具體來說，“結合實際探索制定”并不表明中央國家機關部門黨委制定黨內法規是一種試驗性立規?！饵h內法規制定條例》第12條專門對試驗性立規做出規定：“根據黨中央授權，就應當制定中央黨內法規的有關事項，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關和省、自治區、直轄市黨委可以先行制定黨內法規，待條件成熟時再制定中央黨內法規?！庇纱藖砜?，《黨內法規制定條例》已經把試驗性立規的制定主體嚴格限定在中央紀委以及黨中央工作機關和省級黨委，其中并不包括中央國家機關部門黨委。實際上，不同的國家機關工作部門具有較強的業務差異性，其內部系統的組織體制機制情況也有所區別。這在客觀上降低了試驗性立規的經驗推廣可行性，同時在一定程度上也產生了中央黨內法規和部委黨內法規在國家機關部門系統中進行普遍適用的局限性。因而，“結合實際探索制定”應當理解為是對賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權這項工作尚處于探索狀態的一種整體性描述和要求。與此同時，把黨中央的要求“更好地落實在本系統各項工作中”，這成為中央國家機關部門黨委制定黨內法規的內在動力，符合黨中央授權之根本目的。因而，特定中央國家機關部門黨委根據黨中央工作要求(2)《黨內法規制定條例》第14條對配套立規已做出明確限制：“上位黨內法規明確要求制定配套黨內法規的，應當及時制定；沒有要求的，一般不再制定。”因而中央國家機關部門黨委配套制定黨內法規，必須是基于上級工作要求才能啟動進行。例如《黨組工作條例》要求配套立規，明確規定“黨組(黨委)應當根據本條例，結合實際制定和完善工作規則”。，應當結合各自系統的實際情況制定黨內法規，以做好中央黨內法規和黨內規范性文件在本系統中的配套實施工作。另外，在職權范圍內自主進行創制性立規原本屬于部門黨委自治范疇，是部門黨委在本系統中發揮治理積極性和主動性的表現。黨中央可以通過對中央國家機關部門黨委進行特別授權和職責調整等方式，進而把握創制性立規的方向和程度。概言之，中央國家機關部門黨委制定黨內法規主要屬于實施性立規和創制性立規。

最后，判斷“確有必要的”的標準盡管模糊，但是可以從制定黨內法規是否具有“方式之不可替代性”角度加以衡量。一般來說，目的和目的的實現方式不可混同，方式只有具備不可替代性，才可稱之為目的實現之必要方式。在對制度建設必然性認識的基礎上，探討中央國家機關部門黨委制定黨內法規的必要性，主要內容既包括黨內規范性文件不可替代黨內法規，也包括其他黨內法規不可替代部門黨委黨內法規，只有二者兼具方可謂授權之“確有必要的”。具體來說，一方面，黨內規范性文件不可替代黨內法規主要取決于兩點：一是形式上取決于對制度建設規范化的重視程度。一般而言，國家機關部門系統的組織規模越龐大、領導職權職責越復雜、組織地位越重大，越注重保持制度建設的穩定性、權威性、規范性，對制度建設的規范化程度和程序性價值有著更高要求。黨中央通過賦予黨內法規制定權，提升部門黨委加強制度建設的規范化程度，一定程度上可以有效避免“紅頭文件”泛濫問題，有助于規范部門黨委依法執政行為。二是內容上取決于對黨內法規專屬規范權的權限需要。基于國家機關部門系統的組織結構、規模大小、工作特點等情況，不同中央國家機關部門黨委在系統中的領導職責和任務有所不同，并非所有的中央國家機關部門黨委在履行系統領導職責過程中，都必然會涉及創設黨組織職權職責、黨員義務權利、黨的紀律處分和組織處理事項。那么對于不涉及黨內法規專屬規范權事項的中央國家機關部門黨委而言，其完全可以通過制定黨內規范性文件而無須黨內法規來滿足其制度需求。

另一方面，其他黨內法規不可替代部門黨委黨內法規。這主要取決于特定中央國家機關部門系統實際情況的特殊性。一般而言，黨中央和中央部委制定的黨內法規在全黨普遍適用，具有全局性、普遍性、抽象性特點，中央國家機關部門黨委顯然會受到這些黨內法規的普遍性規范。另外，地方黨委制定的黨內法規在本轄區普遍適用，包括對地方國家機關部門黨委亦有規范效力。由此來看，過去中央國家機關部門黨委在自身制定黨內規范性文件的同時，在黨內法規層面實際上已有其他制定主體制定的相應規范來源。(3)例如《黨組工作條例》《黨委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》《黨組討論和決定黨員處分事項工作程序規定(試行)》《黨委(黨組)書記抓基層黨建工作述職評議考核辦法(試行)》等。這意味著，中央國家機關部門黨委如果對于黨內法規專屬規范權的需要只是一般性、普遍性，而無系統實際之特別性，那么其完全可以借助其他黨內法規途徑對該事項做出規范調整，而無須通過申請黨內法規制定權來自行“重復立規”。概言之，系統領導的特殊性要求中央國家機關部門黨委應當申請獨立的黨內法規制定權。

(四)授權方式：經批準

從授權方式來說，所謂“批準”，意指上級對下級的請求等表示準許。進一步說，“經批準”說明了賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權是一種依申請而非依職權進行的授權行為，其啟動要件是特定中央國家機關部門黨委向黨中央首先提出制定黨內法規的申請請示。關于批準的具體形式，黨中央基于中央國家機關部門黨委前期提出制定黨內法規的申請，可以有四種方式做出批準：一是以批復、回復等形式直接予以批準；二是專門做出授權制定黨內法規的決定；三是通過黨內法規解釋方式明確“有關中央國家機關部門黨委”之“有關”內涵；四是在其他中央黨內法規的具體條款中進行規范授權。從內容來看，“批準”可以有概括授權和具體授權兩種方式。前者是指粗略地賦予特定中央國家機關部門黨委黨內法規制定權，但并沒有規定授權的具體范圍、程序、期限等事項；而后者會進一步對授權范圍、程序、期限等相關事項做出明確具體的規定。一般來說，權力具有天然的擴張性，授權工作與權力規限應當同步進行考量，細化授權工作實體性和程序性規定，這既是法治建設的應有之義，也是切實維護黨的集中統一領導的必要舉措。故而，黨中央批準授權時應盡量采取具體授權。

(五)授權范圍：特定事項

有關中央國家機關部門黨委可以就“特定事項”制定黨內法規，此處“特定事項”構成了部門黨委黨內法規的內容邊界。正如黨中央賦予副省級城市和省會城市黨委黨內法規制定權，其權限主要限定在“基層黨建和作風建設等方面”。與授權目的相一致，中央辦公廳法規局法規處對“特定事項”定位在系統領導職責范圍內，“部門黨委履行系統領導職責的相關事項，至于領導本單位工作的事項則不能制定黨內法規”[2]。那么對于“特定事項”的具體內涵，可以從正面結合中央國家機關部門黨委在本系統中的領導職責加以確定。根據《黨組工作條例》規定，國家機關部門黨委除履行一般性黨組的相關職責外，還領導或者指導本系統黨組織的工作，討論和決定下屬單位工作規劃部署、機構設置、干部隊伍管理、黨的建設等重要事項，另外根據黨中央授權還可以負責審批下屬單位黨組性質黨委的設立、變更和撤銷?！饵h委(黨組)落實全面從嚴治黨主體責任規定》第7條進一步細化了國家機關部門黨委對本單位(本系統)全面從嚴治黨各項工作的11項領導職責，主要包括做到“兩個維護”，發揮領導作用，加強政治建設、思想建設、組織建設、作風建設、紀律建設、制度建設、反腐敗斗爭，領導本系統統一戰線工作和群團工作，以及解決影響全面從嚴治黨的其他突出問題。

另外，中央國家機關部門黨委制定黨內法規還應當遵循“中央黨內法規保留原則”，即“凡是涉及黨中央集中統一領導的事項，只能由中央黨內法規做出規定”。黨中央制定中央黨內法規的保留事項，構成了中央國家機關部門黨委制定黨內法規的負面清單。具體來說，《黨內法規制定條例》第9條規定了七類適合由中央黨內法規規定的事項，分別為黨的性質和宗旨、路線和綱領、指導思想和奮斗目標，黨的各級各類組織的產生、組成和職權職責的基本制度，黨員義務權利方面的基本制度，黨的領導和黨的建設各方面的基本制度，涉及黨的重大問題的事項，黨的紀律處分和組織處理方面的基本制度，以及其他應當由中央黨內法規規定的事項。

(六)授權結果：制定黨內法規

毫無疑問，此處授權事項是黨內法規制定權，即經批準的中央國家機關部門黨委可以就特定事項制定黨內法規這一“專門規章制度”。圍繞中央國家機關部門黨委制定黨內法規，需要進一步關注和探討以下問題。

第一，明確制定黨內法規的制度遵循。在授權制定黨內法規之前，中央國家機關部門黨委通常根據《黨政機關公文處理工作條例》制定黨內規范性文件，擬制程序包括起草、審核、簽發等，具有效率高、靈活性強等特點。黨中央批準授權以后，有關中央國家機關部門黨委在本系統中制定黨內法規，應當按照《黨內法規制定條例》而不是《黨政機關公文處理工作條例》的有關規定進行，例如程序上包括規劃、計劃、起草(含調研和征求意見)、前置審核、審批、發布等。由此可見，黨中央授權對于特定中央國家機關部門黨委制度建設的實體性和程序性要求明顯都有所提升。此外，黨內法規較于黨內規范性文件，其權限范圍明顯更為廣泛，這導致特定中央國家機關部門黨委借助制定黨內法規，在履行系統領導職責過程中變得更加獨立自主。

第二，明確部門黨委黨內法規的識別標準。特定中央國家機關部門黨委在制定黨內法規的同時，依舊可以制定黨內規范性文件，其中包括制定以條款形式表述并且命名為規定、辦法、規則、細則等的類黨內法規，由此必然會產生黨內法規的識別問題。關于部門黨委黨內法規的識別問題，從共時性來說，需要區分自身制定的黨內法規和類黨內法規。深究二者異同，黨內法規和類黨內法規盡管外觀形式基本相似，但是實質內容卻有著根本性差異。黨內法規是基于履行本系統領導職責，而類黨內法規是基于履行本單位領導職責，因此制度適用對象及其事項的范圍將成為區分黨內法規和類黨內法規的基本標準。例如國家稅務總局黨委制定的《稅務系統容錯糾錯實施辦法》《稅務系統全面從嚴治黨主體責任和監督責任實施辦法》等，從名稱方面可以直接對“適用范圍”做出判斷。另外從歷時性來說，結合黨中央授權時間，盡管容易區分黨內法規和過去在本系統中制定的類黨內法規，但是需要進一步思考的問題是，過去制定的類黨內法規是否有必要轉變為“黨內法規”？黨中央批準授權行為能否具有溯及既往的效力？對此筆者認為，盡管在本系統中過去制定的類黨內法規依然有效適用，但是如果不提升類黨內法規的制度定位，在系統內部類黨內法規和黨內規范性文件、類黨內法規和黨內法規的制度協調和銜接過程中，很容易弱化、忽視類黨內法規的規范效力。并且，以現在的制度建設眼光來看類黨內法規，其在制定權限、規范內容、形式格式等方面亦不夠規范，與《黨內法規制定條例》相關規定并不符合。從這個意義上說，直接賦予授權行為具有溯及既往的效力并不能有效解決類黨內法規存在的一系列規范問題，有必要借助集中清理和修訂后重新發布的方式來完成其從“類黨內法規”到“黨內法規”的屬性轉變。

第三，厘清部門黨委黨內法規與其他黨內法規的效力關系。一般來說，黨內法規的效力位階主要是從法規名稱和制定主體兩方面加以區分，目前《黨內法規制定條例》已經規定形成了“黨章—準則—條例—規定、辦法、規則、細則”和“黨章—其他中央黨內法規—部門黨內法規/軍隊黨內法規—地方黨內法規”的效力位階體系。[16]然而，目前的黨內法規效力位階體系對部門黨委黨內法規的效力位階缺乏規定，這將不利于解決部門黨委黨內法規與其他黨內法規的規范爭議，有必要從理論上做進一步探討。從法規名稱角度來說，黨章和準則分別是立足全黨做出的根本規定和基本規定，條例是對黨的某一領域重要關系或者某一方面重要工作做出的全面規定。盡管在理論上可以將中央國家機關部門黨委的系統領導事項作為一個待規范調整的黨務關系整體，然后以“條例”形式做出全面規定，但是這在實際操作中既不可行，同時也喪失了黨中央授權中央國家機關部門黨委制定黨內法規之必要。比較來說，規定、辦法、規則、細則是對黨的某一方面重要工作的要求和程序等做出的具體規定，其中“某一方面”的內涵可大可小，“做出具體規定”亦更加符合中央國家機關部門黨委結合本系統實際制定黨內法規的制度需要。因此，部門黨委黨內法規應當使用規定、辦法、規則、細則名稱，效力位階低于黨章、準則、條例。

另外從制定主體角度來說，主要是厘清部門黨委黨內法規與中央黨內法規、部委黨內法規、地方黨內法規之間的效力關系。

其一，關于黨中央授權中央國家機關部門黨委制定的黨內法規，參照國家法層面的授權立法理論，其效力位階主要有兩種觀點：(1)部門黨委黨內法規的效力位階應根據授權機關進行確定，故而與中央黨內法規的效力位階相同，即所謂黨內法規制定權的“代理說”；(2)部門黨委黨內法規的效力位階應根據被授權機關確定，故而低于中央黨內法規的效力位階，即所謂黨內法規制定權的“轉移說”。[17]顯然，“代理說”并不符合《黨內法規制定條例》在第10條而非第9條處設置中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的體例安排。因此，部門黨委黨內法規的效力應當低于中央黨內法規的效力。

其二，關于部門黨委黨內法規和中央部委黨內法規的效力關系，筆者認為二者處于相同的效力位階。主要有以下理由：一是從制定機關的地位來說，中央國家機關部門黨委和黨中央部門都來自于黨中央批準設立，對黨中央負責，并且都是部級單位。二是從制定黨內法規的目的來說，黨中央部委制定黨內法規是為了落實黨中央決策部署，實施黨的領導，加強黨的建設，推進黨的事業，具有職能專門性和適用普遍性；而中央國家機關部門黨委制定黨內法規是為了履行本系統中全面從嚴治黨的領導職責，具有職責綜合性和適用特定性。由此來說，二者都是黨中央意志在不同領域的具體體現，難以直接進行孰高孰低的效力比較。三是從體系解釋的角度來看，《黨內法規制定條例》在體例安排上將中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款(第10條第2款)置于中央部委黨內法規制定權限規定(第10條第1款)后，并位于省級黨委黨內法規制定權限規定(第11條)前。由此可見，部門黨委黨內法規和中央部委黨內法規應處于同一效力位階。并且二者若出現規范爭議問題，則提請具有最高權威的黨中央協調處理。

其三，關于部門黨委黨內法規與地方黨內法規，二者在權限交叉之處有可能出現規范爭議的問題。但是由于中央國家機關部門黨委與黨中央部委處于同一效力位階，參照《黨內法規制定條例》第31條第3款，部門黨委黨內法規的效力亦高于地方黨內法規的效力。其背后的理論邏輯在于，部門黨委黨內法規是由黨中央授權中央國家機關部門黨委制定，實質是黨中央意志在國家機關部門系統中的延伸，因此地方黨內法規效力低于部門黨委黨內法規效力，這是維護黨中央集中統一領導的制度體現。而這種效力位階關系亦符合《黨內法規制定條例》對中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的體系定位。

四、中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的實踐激活

隨著全面從嚴治黨、依規治黨深入推進，中央國家機關部門黨委加強黨內法規制度建設的任務要求愈加迫切?！?020年中央和國家機關黨的建設主要工作》強調，加強機關黨建制度建設，完善機關黨建主干性法規制度，抓緊構建務實管用、符合中央和國家機關特點的黨建工作制度體系。[18]因此，當務之急應當是以激活適用《黨內法規制定條例》第10條第2款為抓手，做好黨中央授權相關工作，推進中央國家機關部門系統黨內法規建設進程。

第一，系統梳理中央國家機關部門系統黨內法規制定需求，確定被授權主體的實際范圍。加快中央國家機關部門系統黨內法規建設，首先是實事求是地確定“有關中央國家機關部門黨委”中“有關”的實際范圍，促進其依規向黨中央提出制定黨內法規的申請。一方面，黨中央應通過加強黨內規范性文件備案審查工作，倒逼形成部門黨委黨內法規的制定動力。根據《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案審查規定》，中央國家機關部門黨委制定黨內規范性文件，應當自發布之日起30日內報黨中央備案審查。對于規范調整內容涉及黨內法規專屬權限的黨內規范性文件，黨中央“應當不予備案通過，并要求報備機關進行糾正”，進而督促中央國家機關部門黨委加快申請黨內法規制定權。另一方面，中央國家機關部門黨委應當著眼履行本系統領導職責，適時開展黨內法規和規范性文件集中梳理工作。一是系統梳理中央黨內法規和規范性文件中關于部門黨委在本系統中的領導職權和職責，并衡量是否有必要通過制定黨內法規方式來履行系統領導職責，即考慮替代性方式之有無。例如根據《中國共產黨政法工作條例》第36條，公安部黨委、國家安全部黨委“可以根據本條例，結合各自實際，制定配套規定”，若該“配套規定”可以是黨內規范性文件形式，則無須申請制定黨內法規。二是集中梳理部門黨委在本系統中制定的現行有效的各類“紅頭文件”，主動清理內容侵犯黨內法規專屬權限的黨內規范性文件，同時對類黨內法規進行規范整合和修訂后發布，進一步統一類黨內法規的名稱、形式、內容等格式要件(4)例如，部門黨委黨內法規的規范名稱應當為規定、辦法、規則、細則，而實踐中存在《直屬機關黨組織書記抓基層黨建工作考核程序》《××系統基層黨組織工作規范》等一些命名不規范的法規。。通過梳理摸底，中央國家機關部門黨委可以實事求是地掌握在本系統制定黨內法規的規范需求和基礎現狀，進而審慎考量是否有必要向黨中央提出制定黨內法規申請。

第二，細化完善授權工作規則，有序推動黨中央賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權。當前，中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款作為一項初步性的授權制度安排，本身存在規則不明、程序缺失等短板問題，無法為中央國家機關部門黨委有序申請黨內法規以及黨中央審批授權等工作提供明確具體的規范指引。例如，關于授權申請，需明確中央國家機關部門是以黨委名義向黨中央提出授權申請，相關申請材料由中央辦公廳負責辦理。同時對申請材料的內容要求、規范格式等應予以明確，至少包括部門黨委制定黨內法規的必要性說明、制定黨內法規的工作準備情況及能力水平、黨內法規制定規劃等。關于授權審批，需明確黨中央審批的主體級別、審核原則、具體流程，以及是否需要授權審批。關于黨中央批準發布，黨中央需根據申請的實際情況，綜合運用直接批復、發布決定、黨內法規解釋、規范授權等方式進行批準授權。與此同時，針對上述授權工作具體要求，可以考慮從以下路徑來細化完善授權工作規則：一是由中央辦公廳對《黨內法規制定條例》第10條第2款進行黨內法規解釋，進一步明確授權方式；二是由黨中央針對賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權，專門出臺通知、意見等規范性文件，指導開展授權相關工作；三是在條件允許情況下，黨中央可考慮制定專門的授權工作黨內法規，系統性地對黨中央既有的各類授權工作做出規定。

第三，加強授權立規的監督和指導，確保中央國家機關部門黨委有效制定黨內法規?？陀^而言，中央國家機關部門黨委在本系統制定黨內法規，面臨著不同領域和不同類型制度之間協調和銜接的復雜任務要求。為科學做好部門黨委黨內法規制定工作，黨中央應當加強對部門黨委制定黨內法規過程的監督和指導力度。一是在部門黨委黨內法規備案審查機制的基礎上，應增加制定前審批、制定中請示報告等全過程監督機制。例如在做出授權批準的同時，明確部門黨委制定黨內法規需事前審批制定方案，經由黨中央審核通過才能開始制定工作；進一步細化部門黨委制定黨內法規過程中涉及的重大事項，并將其納入部門黨委向黨中央請示報告的重大事項范圍。二是通過黨內法規解釋或者在授權中附加說明等方式，進一步明確黨中央賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權的授權目的、制定要求、授權期限、目標考核等內容，為中央國家機關部門黨委制定黨內法規提供具體的遵循。三是圍繞黨內法規工作機構設立、人員配備、工作交流、業務培訓、經費保障等方面，指導中央國家機關部門黨委加強黨內法規工作能力建設，建立健全部門黨委制定黨內法規工作機制，推動部門黨委從過去的單一型制度建設向復合型制度建設模式過渡轉變。

五、結 語

中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款是《黨內法規制定條例》修訂以來相當顯眼的一處制度安排，有必要給予理論的關注和解讀。然而，由于公開的《黨內法規制定條例》修訂說明材料不夠充分、黨中央賦予中央國家機關部門黨委黨內法規制定權的實踐樣本尚屬空白，以及中央國家機關部門黨委制度建設進展信息難以獲得等因素，在客觀上加大了研究中央國家機關部門黨委黨內法規建設的難度，相關研究目前尚屬空白。故而，本文基于規范視角，對中央國家機關部門黨委黨內法規制定權條款的生成機理、規范意涵、實施舉措進行初步性探討，拋磚引玉，望學術界同人對這一新的授權立規工作給予充分關注。