中國共產黨緣何依憲執政：強化執政合法性的必然選擇

劉田原

(中共中央黨校 政治和法律部，北京 100091)

一、問題的提出

政治文明發達的當代社會，一切公共權力的產生以及運作都必須建立在以民主理論為指導的合法性基礎之上，否則就會失去其存在的依據。一個執政黨，或者其他類型的統治者，始終要追求的一個奮斗目標，就是不斷強化自己的合法性。[1]而合法性的強化又是一個長期、緊迫而又復雜的系統性工程。對于中國共產黨而言，重視和不斷強化執政合法性是當下以及未來都必須面臨的現實議題。中國共產黨的執政合法性主要是在治國理政的過程中表現出來的、在一定程度上的社會利益的代表性，以及符合現代社會民主政治理念的良好品質，基于此而被廣大的中國人民所認可和擁護。[2]對于這一問題的闡釋和論證，可以基于近代中國歷史的發展軌跡、人民群眾的由衷選擇，抑或治國理政的斐然績效，但這些角度都是從歷史事實或社會現實出發的實證性表述，得出的結論是：中國共產黨的執政合法性來自于革命成功的事實和改革開放的實效，即是說締造軍隊、創立國家、建設經濟的事實使黨成為國家的當然領導者，從而具有執政合法性。[3]這是我們在特殊的歷史階段，從客觀事實出發來表達黨的執政合法性。毋庸置疑，這些論證角度為黨的執政合法性的確立提供了堅實的理論基礎。

但隨著改革開放的不斷深化，理論上和實踐中都產生了一系列新的社會問題。特別是在當代中國社會轉型的特殊背景下，出現了利益結構的多層次化、經濟生活的市場化、主體意識的凸顯化、社會視野的全球化以及文化觀念的多元化，所有的這些變化都對黨的執政合法性提出了更高的要求和更大的挑戰。[4]如果僅僅滿足于歷史論證或績效論證顯然是不夠的，這種舊的執政合法性論證模式已經顯得“力不從心”。面對新的社會現實，必須進一步探索新時代中國共產黨執政合法性的理論基礎，結合中國自身的歷史傳統和具體國情來尋找更加堅實的理論論證模式，與時俱進地吸納諸如民主、法治等現代政治理念，來進一步強化黨的執政合法性。

法律永遠是政治文明社會最高的權威，[5]只有合法的權力才能獲得民眾心甘情愿的服從。[6]這是尊重法律和實行法治的核心目標之一，其重要意義就在于通過體現人民意志的法律來確立以及強化執政者的合法性。在所有的法律之中，憲法是一份最能夠體現全體人民意志的重要公共文獻，是政府和人民之間的基本契約。[7]人民通過憲法來組建一個民主國家，并通過結構設計以確保國家能夠有效運轉。在各種各樣的內部設計之中，出現了聯邦主義、權力分立、兩院制、代議制、有效的行政部門、獨立的司法部門等，它們又在憲法的框架內相互作用，確保人民權利的實現和保護。因此，憲法是一個國家的最高法和根本大法，具有最高法律效力，是一個國家其他機構或公共權力的合法性基礎。從這個角度而言，特別是在當前全面依法治國的執政理念背景下，應當關注憲法是如何體現黨的執政合法性的，以及如何通過憲法強化黨的執政合法性，為執政合法性的理論論證模式注入一個新的有力的切入角度。

二、憲法制定：來源于黨的堅強領導

我國憲法的制定有著獨特的歷史背景，這種歷史使命感催生的立憲精神，使得人民民主立憲具有歷史發展的必然性。回首近代中國歷史的發展進程，制定和實施憲法始終是中國人民爭取民主、走向共和、實現國家獨立和民族復興的美好愿望和長期追求。而人民民主立憲正是在民族災難深重、階級矛盾尖銳、內憂外患頻仍如此復雜的政治背景和社會環境下，由中國人民革舊更新不斷覺醒、不斷斗爭和不斷探索出來的。[8]封建反動勢力和民族資產階級領導立憲的失敗，說明在西方國家政治實踐中長期實行的君主立憲和資產階級共和立憲已經不再是適合中國國情的最好選擇。[9]他們所領導制定的憲法都是將其作為自己的統治工具，試圖使自己的專制統治合法化而已，并沒有真正地在憲法中體現人民意志，保障人民權利。因此，這些反人民意志的專制偽憲法最終都被中國人民所拋棄。而早在中國共產黨成立之初，就在中共一大綱領中確定了黨的根本政治目的是實現革命成功，堅持用革命手段來徹底改造中國社會。在新民主主義革命的偉大實踐中，中國共產黨領導中國人民推翻了帝國主義、封建主義和官僚資本主義的黑暗反動統治，建立了新中國。整個國家處在百廢待興的歷史時期，中國共產黨領導中國人民將馬克思列寧主義的國家政權學說同中國具體國情相結合，成立了人民代表大會，建立了人民代表大會制度，制定了人民民主憲法，充分體現了人民意志，反映了人民愿望，保障了人民當家做主。

憲法作為國家的根本大法，是全國人民共同意志的集中表達，故而其制定只能由人民當家做主。而憲法之所以具有最高規范的法律效力，也正是由于憲法的制定是人民當家做主最直接的體現。[10]《五四憲法》是新中國的第一部憲法，是由第一屆全國人民代表大會制定和頒布的。在制定《五四憲法》的過程中，中國共產黨在全國范圍內組織開展了規模空前的普選，全國參加憲法草案初稿和憲法草案討論的人數達1.5億人之多，提出了1 180 420條修改、補充意見和建議，充分體現了黨領導的各民族階級、各民主黨派、各人民團體的價值追求與全國人民的根本利益。[11]

我國現行憲法，即《八二憲法》是根據十一屆三中全會確定的大政方針，于五屆全國人大五次會議通過。它建立在社會主義經濟基礎上，以國家根本法的形式，確認了中國共產黨領導中國人民在革命、建設、改革的歷史進程中克服千難萬險、抵御驚濤駭浪進行的偉大斗爭和取得的根本成就，集中地反映了廣大中國人民的意志和利益，有機地統一了黨的政策、路線、方針。現行憲法頒布施行后，為了適應時代發展的要求，中國共產黨適時地更新憲法理念，對于憲法中的個別條款和部分需要修正的內容，分別于1988年、1993年、1999年、2004年和2018年先后五次向全國人大常委會提出修憲的建議，并由全國人大常委會提請全國人大對憲法進行修改，形成了一系列符合時代發展的憲法修正案。[12]總的來看，這五次憲法修改及時確認了中國共產黨領導中國人民在社會主義現代化建設中取得的成果和經驗，增強了憲法的適應性和生命力，從而使憲法不斷臻于完善，更加符合發展變化了的社會關系和時代發展的新需要，保障了人民當家做主。

三、憲法文本：統一于黨的路線目標

憲法的指導思想是中國共產黨基本路線的高度概括。憲法的指導思想是國家占據主導地位的意識形態和特定時代精神的反映，其決定著憲法的具體制度以及憲法規范的正確性，集中體現了國家意志和人民利益。在我國，中國共產黨作為國家的執政黨，其基本路線和憲法的指導思想有著十分密切的聯系。中國共產黨在總結歷史經驗和教訓的基礎上，結合我國具體國情，做出了我國處于并將長期處于社會主義初級階段這一科學判斷，并且確立了黨在社會主義初級階段的基本路線，即堅持以經濟建設為中心、堅持四項基本原則和堅持改革開放。而憲法就是以四項基本原則為總的指導思想，憲法在序言中清楚地指出：“中國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下，在馬克思列寧主義、毛澤東思想、鄧小平理論、‘三個代表’重要思想、科學發展觀、習近平新時代中國特色社會主義思想指引下，堅持人民民主專政，堅持社會主義道路，堅持改革開放，不斷完善社會主義的各項制度。”因此，中國共產黨的基本路線與憲法序言中的指導思想是一脈相承的，是在符合憲法指導思想精神的同時，又對憲法指導思想所做出的最具政治權威的解釋，使憲法的指導思想更加符合政治實踐和社會現實。易言之，憲法的指導思想全面體現了中國共產黨在社會主義初級階段基本路線的精神實質，集中反映了中國人民的共同意志和根本利益。

另一方面，中國共產黨的奮斗目標與憲法的價值追求內在一致。馬克思和恩格斯在創立科學社會主義學說時，便把人的全面解放和發展作為根本出發點和落腳點。中國共產黨自成立伊始，就有著堅定的理想信念和崇高的歷史使命，始終心系人民、服務人民，把最廣大人民的利益和愿望作為制定各項政策方針的出發點和歸宿。其執政的目的、奮斗的目標就是領導和支持人民掌握國家政權，尊重和保障人民依法享有廣泛的權利，不斷為人民謀幸福，從而實現人的解放和全面自由發展。中國共產黨領導中國人民浴血奮戰歷盡艱險建立了新中國，進而領導中國人民制定憲法和建立起社會主義制度，莊嚴宣告人民是新中國的主人，擁有和行使新中國的一切權力，并成功創造了通過人民代表大會制度來支持和保證人民行使當家做主權力和享受廣泛民主的制度支撐和政治表現。而憲法作為我國的根本大法，是一切其他法律的基礎，更是人民權利的“宣言書”和“保障書”，引導、促進和保障人的全面自由發展，即人的解放。在憲法的制定和修改中，保障人民當家做主和維護人民權利始終是我國憲法的根本價值追求。毋庸置疑，憲法的價值追求與黨的奮斗目標具有高度的同構性。

四、憲法實施：依賴于黨的組織基礎

毛澤東強調：“一個團體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。”[13]憲法作為國家法律的根本，具有不可撼動的首要地位，因此憲法中的規定具有最高法律效力，神圣不可侵犯。如果沒有憲法依據，那么黨的執政合法性就會缺乏根本的法制保證。憲法在序言和總綱中，分別闡述和規定了中國共產黨的領導地位。一方面，憲法在序言中通過回顧、總結中國自近代以來發生的翻天覆地的偉大歷史變革，得出了歷史發展的成功經驗：中國革命、建設和改革的成功都來自于中國共產黨的堅強領導，并且全國各族人民將繼續在中國共產黨的領導下向著社會主義現代化強國奮進。另一方面，憲法在總綱第1條就開宗明義地指出：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”而工人階級的領導必然是通過它的政黨實現的，中國共產黨作為中國工人階級、中國人民和中華民族的先鋒隊，堅持工人階級領導、人民民主專政和社會主義，就必須堅持中國共產黨的領導。[14]在此基礎上，2018年憲法修正案在總綱第1條增加規定，“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”，為黨的執政合法性提供了根本法制基礎。

可見，憲法是黨執政興國、團結帶領全國各族人民建設中國特色社會主義的根本法治保證。而憲法的生命在于實施，中國共產黨的組織基礎則有力保障和促進了憲法的貫徹落實。憲法的實施需要通過人來完成，代表人民意志的憲法就只能由代表人民利益的政黨來領導實施，才能保證其不違背民主和法治的基本理念。無產階級之所以能夠而且必然會成為不可戰勝的力量，就是因為它根據馬克思主義基本原則形成的思想一致，是用組織的物質統一來鞏固的。[15]樹立憲法的權威和推動憲法的實施，必須依賴與人民密切聯系的黨的各級組織的模范帶頭作用。作為領導中國人民建設社會主義事業的執政黨，中國共產黨擁有著9000多萬黨員的雄厚組織資源，并且有著完善的制度規范、組織結構和領導體制，這就保證了黨可以有效地通過黨的各級組織聯系黨員，使黨組織和黨員帶頭學習憲法、尊重憲法和遵守憲法，以此來保障和促進憲法的實施。這種政治優勢是中國其他任何一個政黨都不具備的。

五、依憲執政：強化路徑的必然選擇

任何一個執政黨的合法性，都不可能一朝擁有，也不可能千古不變。所以，更加需要清楚地意識到，中國共產黨的執政合法性不是與生俱來的，更不是一勞永逸的。[16]憲法為黨的執政合法性提供了堅實的法制基礎，那么在此之上的合邏輯延伸就是，強化執政合法性必須堅持依憲執政。

依憲執政是中國共產黨執政合法性的內在要求。在法治社會，權力的存在必須要有法律上的依據。[17]憲法中規定了國家的根本制度、根本任務、國家生活中的基本準則以及公民的基本權利和義務，這些基本內容都是中國共產黨的基本理論、基本綱領、基本路線和基本經驗通過法定程序轉化上升為國家意志的集中體現。其要解決的是國家政治、經濟、文化和社會生活中帶有全局性、根本性、長期性的問題，同時也是中國共產黨執政興國、帶領團結全國各族人民建設中國特色社會主義最根本的法制保證。新中國成立后，中國人民通過民主選舉組成國家最高權力機關，以代表人民共同意志的憲法確立了中國共產黨執政的基本制度框架，規定了國家政權結構、黨的領導地位以及黨與國家政權的關系等重要問題。[18]因此，中國共產黨的執政合法性不是自封的，而是通過憲法明文確定的。那么中國共產黨自然必須堅持依憲執政，使自己組織、掌握和控制國家權力的方式制度化、法制化。

依憲執政強化了中國共產黨執政的合憲性基礎。合法性的首要問題就是合憲性。所謂合憲性，即是指在憲制體制下，任何權力都必須有其正當合法的來源，其運行的主體、依據、程序和責任都必須受到憲法的規范和制約，任何政黨都沒有超出憲法的特權。憲法規定全國各政黨都必須遵守憲法，維護憲法尊嚴和保證憲法實施。序言中也明確規定：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”這里的各政黨自然包括中國共產黨，其做出的一切行為、實施的一切活動都必須符合憲法的精神。[19]另一方面，根據憲法的原則和規定，中國共產黨是我國唯一擁有執政合法性的政黨。這是憲法所明確賦予的，有明確的憲法依據，是其執政合法性的合憲性基礎，而依憲執政則是進一步強化了執政合法性的合憲性基礎。堅持依憲執政，也表明了中國共產黨作為執政黨，在政治文明發展進程中與時俱進的優秀品格，能夠主動將民主法治的理念注入執政活動中，依據憲法規范、憲法原則和憲法精神實現對國家權力的領導，把對國家事務的主張依法轉化為國家意志，以國家強制力的方式來保證黨的路線、方針、政策的貫徹落實，將極大地推動新時代中國的法治建設，為中國特色社會主義現代化建設提供堅實的法治保障。[20]

依憲執政是中國共產黨強化執政合法性的必然選擇。憲法具有最高的法律效力，是政黨取得和行使國家權力的源泉，更是執政黨治國理政的根基。[21]綜觀世界歷史，在世界各個國家從傳統國家向現代國家轉型的過程中，一些國家雖然已經頒布了憲法并且建立了一系列相應的憲法制度，但違反憲法制度的事例還是常有發生，這樣的憲法是不具有權威、沒有得到真正實施的。隨著社會主義民主政治的發展，工人階級逐漸壯大，當工人階級真正執掌整個國家權力時，就必須遵循憲法的規定，維護憲法權威，這樣才能獲得執政合法性的法制基礎。歷史經驗證明，能否主動地跳出執政的歷史周期律，關鍵在于執政黨能否與時俱進地為自己尋求執政合法性的有力依據，從根本上來爭取人民的衷心支持和擁護。對于中國共產黨來講，其執政合法性所面臨的嚴峻挑戰是多方面的，繼續增強政治民主、意識形態、經濟績效、社會公正、黨群關系等都是影響其執政合法性的重要因素，而其中最重要的挑戰就是能否把執政活動納入法治的軌道。而我國實行法治的政治基礎和政治目的完全不同于西方資本主義國家的多黨制和三權分立，在堅持中國共產黨領導的前提下推進社會主義法治建設，這是我國與西方資本主義國家的本質區別。憲法是中國人民在中國共產黨的領導下制定的，是中國人民共同意志和根本利益的集中體現。因此，對于自己所領導制定的憲法，中國共產黨就更要帶領人民自覺遵守憲法、忠于憲法，堅決反對一切違反憲法和損害憲法權威的行為。[22]另外，中國共產黨之所以必須在憲法范圍內活動，也正是因為黨最重要、最基本的路線、方針、政策都在憲法中得到了體現和規定。如果不堅持依憲執政，其結果一定是既破壞了法治，也違反了黨自身的根本路線、方針、政策。[23]概言之，牢牢堅持依憲執政，從制度和法律上保證中國共產黨的基本路線、基本綱領的貫徹落實，發揮好黨總攬全局、協調各方的核心作用，把黨的領導同人民民主統一起來，這是中國共產黨繼續完善黨的領導、贏得人民信任和支持、強化執政合法性、實現未來長期執政的必然選擇。

六、結 語

在體現政治道德的規范和價值層面，中國共產黨的宗旨、奮斗目標與憲法保障人權、保護公民基本權利的精神理念具有高度統一性。同時，在執政經驗和事實層面，中國共產黨按照現代法治的要求提出了堅持依憲執政，具有高度的人民認同度和公信力。憲法作為國家的根本大法，為中國共產黨的執政合法性提供了最根本的法制基礎，既是“誰來執政”的根本保障，也是“為誰執政”的根本保障，是中國共產黨立黨為公、執政為民宗旨的宣言書、承諾書、保證書。一方面確立鞏固了中國共產黨的執政合法性，保證其作為執政黨既定治國理政方針的貫徹落實，另一方面又制約和防范了執政權力的濫用。所以，深化全面依法治國的偉大實踐，堅持依憲執政成為歷史發展的趨勢，更是中國共產黨強化執政合法性的現實要求和必然選擇。這是一個具有豐富內涵的歷史性、現實性、理論性和實踐性的命題，表明了中國共產黨對執政方式認識的進一步深化，反映了黨對解決執政規律這一重大問題的新的理論覺醒。