我國檔案事業制度化發展現狀及“十四五”時期政策思路研究*

常大偉 董一超

摘? 要：檔案事業的制度化發展是涉檔主體在一定的制度框架內，按照依法依規的原則有序處理檔案事務與檔案社會關系，實現檔案事業規范化發展的過程。推進檔案事業的制度化發展，符合國家治理現代化的要求，也契合檔案事業發展的方向。為了促進“十四五”時期我國檔案事業的有序發展，克服檔案事業制度化發展中存在的檔案制度意識薄弱、檔案制度建設相對滯后、檔案制度執行力度不足、檔案制度監管機制不健全等問題，還需通過加強檔案法制宣傳、推進檔案制度的修改廢、完善檔案制度運行機制、優化檔案制度監管機制等方面，從而明確檔案事業制度化發展的政策思路。

關鍵詞：檔案事業管理;檔案制度;檔案法治監督;制度化發展

Abstract： The institutionalized development of the archival cause is a process that the archivists deal with the archival affairs orderly and realize the standardized development of the archival cause in accordance with the legal principles within a certain system framework. To promote the institutionalized development of the archival cause conforms to the requirements of the modernization of national governance and the direction of the development of the archival cause. In order to promote the orderly development of China's archives during the 14th Five Year Plan period， it is necessary to make clear the policy ideas for the institutionalized development of archives from the aspects of strengthening the publicity of archives legal system， promoting the reform of archives system， improving the operation mechanism of archives system and optimizing the supervision mechanism of archives system， So as to overcome the problems in the institutionalized development of the archives， such as the weak awareness of the archives system， the relatively backward construction of the archives system， the insufficient implementation of the archives system， and the imperfect supervision mechanism of the archives system.

Keywords： Archives management; Archives system; Archives legal supervision; Institutionalized development

1 引言

實現檔案工作規范運作和依法治理，是我國檔案事業發展的重要目標。早在新中國成立初期，我國就出臺了一系列檔案管理辦法，例如《國務院關于加強檔案工作的決定》《關于統一管理黨、政檔案工作的通知》等，初步建立了我國檔案事業管理的制度框架。隨著檔案事業制度化建設進程的加快，由檔案法律、行政法規、地方性法規、部門規章、地方政府規章、規范性文件、國家標準、行業標準構成的檔案制度體系進一步成型，在檔案工作中發揮著制度引領、行業規范和法律保障作用。[1]

與此同時，國家治理現代化對檔案事業發展提出了更高的要求，如何在檔案事業發展的第十四個五年規劃時期（下文簡稱“十四五”時期），更好地落實中國共產黨十九屆四中全會提出的目標和任務，提升檔案事業發展的制度化水平，是需要思考的重要問題。

2 檔案事業制度化發展的內涵

“制度化是指群體和組織的社會生活從特殊的、不固定的方式向被普遍認可的固定化模式的轉化過程，也是整個社會生活規范化、有序化的變遷過程”。[2]在新的歷史階段，“實現黨、國家、社會各項事務治理的制度化、規范化和程序化”，[3]已經成為推進國家治理現代化的重要抓手。檔案事業作為國家治理體系的重要組成部分，同樣面臨著制度化發展的要求。借鑒制度化的相關理論，可將檔案事業的制度化發展界定為：涉檔主體在一定的制度框架內，按照依法依規的原則有序處理檔案事務與檔案社會關系，實現檔案事業規范化發展的過程。

其基本內涵可作如下闡釋：（1）檔案事業制度化的目標是實現檔案事務的有序化、規范化、程序化和法治化，確保檔案工作能夠按照檔案制度的相關規范和要求運行;（2）檔案事業制度化的實現場景體現在具體的檔案工作之中，表現為檔案事務與檔案社會關系處理的有序性和科學性;（3）檔案事業制度化的基礎條件是完善的、符合檔案事業發展需要的檔案制度體系，以及可以促進檔案制度效能發揮的檔案制度運行機制;（4）檔案事業制度化的實踐主體包括檔案制度的制定主體、執行主體和檔案制度實施的監督主體，而檔案制度化實踐主體的制度意識和制度貫徹能力在很大程度上制約著檔案事業制度化發展的實現。

3 我國檔案事業制度化發展的需求與挑戰

3.1 我國檔案事業制度化發展的需求。推進檔案事業的制度化發展，有助于實現檔案權力的規范運行，促進檔案資源的有序流動，確保檔案工作的穩定發展。因此，推進檔案事業的制度化發展，符合國家治理現代化的要求，也契合檔案事業發展的方向。

從國家治理現代化的維度來看，“制度問題是國家治理中的根本問題，推進國家治理現代化的實質是實現制度現代化”。[4]按照中國共產黨十九屆四中全會的戰略部署，我們肩負著推進社會主義事業相關制度建設，促進各方面制度更加成熟、更加定型，彰顯中國特色社會主義制度優越性的重任。[5]檔案事業作為中國特色社會主義事業的有機組成部分，也需要在推進檔案制度現代化的基礎上，不斷提升檔案治理效能，增進檔案事業服務國家治理現代化的能力。

從檔案事業發展的維度來看，在做好檔案法規及相關標準廢改立工作的基礎上，“深入貫徹全面依法治國要求，堅持把依法治理作為檔案治理的基本方略，自覺運用法治思維和法治方式推進檔案事務管理”[6]， 是檔案事業管理向檔案治理轉型的重要途徑。但也應清醒地認識到，“雖然我國已經構建起了一套行之有效的檔案制度體系，但是同促進經濟社會發展和滿足人民群眾的檔案利用需求相比，同實現檔案治理現代化的艱巨任務相比，我國檔案制度還沒有成熟定型，檔案制度建設也還存在不足”。[7]

與此同時，我國檔案管理實踐中還存在檔案工作人員的制度意識不強、檔案制度的可操作性較差、檔案制度執行的責任體系和監督機制不健全等問題，[8]嚴重制約了檔案制度效能的發揮。在此背景下，探索檔案事業制度化發展的路徑與方式，提升檔案事業的制度化水平，就成為新階段我國檔案事業發展的必然選擇。

3.2 我國檔案事業制度化發展的挑戰。從檔案制度意識角度來看，增強檔案制度意識，就是要求檔案人員在檔案工作中自覺樹立尊重檔案制度、敬畏檔案制度、貫徹檔案制度的意識。從實踐情況來看，“部分檔案人員對檔案制度的重要性缺乏清晰的認識，對檔案制度的理解和應用能力相對較弱，導致檔案收集制度、檔案歸檔制度、檔案鑒定制度、檔案利用服務制度等存在執行意愿不足、執行力度不強、執行效果較差的情況”，[9]削弱了檔案制度在檔案工作中的規范和指導作用。

從檔案制度建設角度來看，檔案制度建設是通過創立新的檔案制度、改革和廢止舊的檔案制度等方式，形成與檔案實踐相適應的能夠指導檔案工作發展的具有現實指導價值的檔案制度體系的專業性活動。

但是由于制度慣性以及制度更新的速度相對滯后，我國在檔案信息化法律建設、檔案利用開放制度的實施細則及救濟方式制定、檔案違法行為的法律責任及懲治措施的法律條款完善、非國有檔案的法律地位及法律保護等方面還有很大的改進空間。

與此同時，隨著國家治理現代化進程的不斷推進，“我國經濟社會環境發生了深刻變化，傳統檔案制度存在的公共性較弱、開放性不足、協調性較差、成熟度不夠等問題更加凸顯”，[10]對構建現代檔案制度提出了更高的要求。

從檔案制度執行角度來看，制度的執行力決定了制度的實際效能。經過40多年改革開放的探索，中國特色的治理體系基本定型，各項制度逐漸趨向成熟。

但也應該看到，治理實踐中所出現的政策變形、制度走樣等執行弱化現象仍然存在，制約了制度優勢向治理效能的轉化。[11]從檔案制度執行的角度來看，檔案工作人員的制度意識淡薄、檔案制度的可操作性不足、檔案制度執行的責任體系不完善等原因，制約了檔案工作的有序發展。同時，我國制度執行中還存在執行主體搞變通、制度設計不合理等問題，致使基層單位檔案制度執行不力的情況更為突出。

從檔案制度監管角度來看，目前檔案事業管理采用的監管模式仍然以行政管制為主，在監管方式上習慣于通過行政管理的方式維護檔案事務的正常秩序，檔案行政管理部門“統一制度，監督和指導”的法定職能沒有得到有效體現。而檔案事業制度化發展要求檔案行政管理部門構建科學有效的檔案制度監督機制，對檔案事業發展進行依法行政、依法監管。

在“十四五”時期，如何根據《中華人民共和國檔案法（修訂草案）》（下文簡稱“檔案法修訂草案”）關于“檔案行政管理部門依法對機關、團體、企業事業單位和其他組織執行檔案法律、行政法規的情況進行檢查”的精神，“在符合安全保密要求的前提下，可以查閱有關材料、詢問人員、記錄情況，對有關設施實施檢查”，[12]是檔案行政管理部門提升檔案制度監督成效的關鍵所在。

4 我國檔案事業制度化發展的政策思路

4.1 加強檔案法制宣傳，增強檔案制度意識與制度權威。增強制度意識，樹立制度權威，是涉檔主體崇尚檔案制度、貫徹檔案制度、維護檔案制度的重要前提。

一方面，增強檔案制度意識，可以促使檔案人員在檔案業務工作中嚴格執行相關檔案法規標準的要求，提升檔案工作的規范化程度。

另一方面，增強檔案制度權威，有助于提升檔案人員遵守檔案制度的自覺性，盡可能地避免在檔案業務工作中出現執行制度不徹底、貫徹制度搞變通的情況。

為此，需要檔案行政管理部門通過豐富檔案法制宣傳的內容，創新檔案法制宣傳的形式，積極開展檔案普法宣傳，并在此過程中重點解讀和宣傳檔案法規政策和管理標準的制定背景、制定目的、實施方式以及實施要點等，從而加深檔案人員對檔案制度的理解，深化檔案人員對檔案制度的認識。

4.2 推進檔案制度的修改廢，健全檔案制度體系。從當前檔案制度建設最核心的檔案法修訂來看，第十三屆全國人大第十四次會議審議的檔案法修訂草案，對檔案法的制定目的、檔案開放的年限、檔案利用的條件、未開放檔案利用的辦法、檔案信息化建設與數字檔案資源共享的方式、檔案監督檢查的內容等作了修改或補充。

第十三屆全國人大第十九次會議對檔案法修訂草案進行二次審議時，要求建立健全應對突發事件的檔案工作機制、細化檔案開放的條件和時間、補充完善檔案違法行為的法律責任。由此可以看出，檔案法在修訂過程中體現了對檔案開放的重視、對檔案信息化發展的關注以及對檔案制度監管和檔案法律責任的明確，反映了當前我國檔案制度修改廢的基本思路和主要方面。

隨著檔案法修訂工作的完成，檔案法實施辦法以及相關的規范性文件、行業標準、管理制度等的調整也將逐步展開。這就要求在推進檔案制度修改廢的過程中，需要堅持檔案法修訂的思路和方向，形成一個適應檔案實踐發展要求，能夠為檔案事業制度化發展提供支撐的檔案制度體系。

4.3 完善檔案制度運行機制，強化檔案制度執行力度。檔案制度設計的初衷能否真正實現，檔案制度的規范和指導作用能否得到發揮，與檔案制度是否得到嚴格執行有著密切關系。而完善的檔案制度運行機制，有助于強化檔案制度的執行效果。為此，完善檔案制度運行機制，就成為促進檔案制度實施和維護檔案制度嚴肅性的重要保障。

具體來講，首先要明確檔案制度相關主體的責任，對檔案制度設計主體、檔案制度執行主體、檔案制度監管主體等的權責范圍、相互關系、溝通機制等進行明確和規范，密切制度主體間的協作關系，為實現檔案制度的運行狀況監管和存在問題反饋提供渠道;其次，細化檔案制度實施流程，對檔案制度運行過程中存在的不合理、不科學的環節進行糾正，提升檔案制度執行的效率;再次，完善檔案制度運行評估體系，適時組織開展檔案制度運行狀況的評估和問題分析工作，為檔案制度運行機制的優化提供參考;最后，加強以檔案管理人員為主的檔案制度執行人員的相關培訓，使其能夠理解檔案制度設計的初衷，明確檔案制度實施的關鍵，打通檔案制度執行的“最后一公里”。

4.4 優化檔案制度監管機制，提升檔案制度效能。新修訂檔案法草案在第六章增加了檔案監督檢查的規定，這就從法律層面明確了檔案制度監管的情形和內容。為了貫徹檔案法修訂草案的相關精神，還需要從明確檔案制度監管責任、完善檔案制度監管體系、創新檔案制度監管模式、優化檔案制度監管策略等方面，優化檔案制度監管機制。

具體來講，在明確檔案制度監管責任方面，應按照權責一致原則，明確黨政機構和檔案行政管理部門的主體責任，規范檔案保管機構和檔案形成機構的直接責任，彰顯檔案學會及相關社會組織的社會監督責任;在完善檔案制度監管體系方面，應在黨委領導、政府主導、檔案行政管理部門牽頭、檔案機構配合和社會力量協同下，構建由檔案制度的法律監管、行政監管和社會監管組成的檔案制度綜合監管體系;在創新檔案制度監管模式方面，可以通過構建回應型的檔案制度監管模式和參與式的檔案制度監管模式，充分發揮檔案治理多元主體在檔案制度監管中的積極作用;在優化檔案制度監管策略方面，通過利用法律手段、行政手段、技術手段等方式，監督和評估檔案制度的運行狀況與存在問題，并在此基礎上提出檔案制度的優化方案，提升檔案制度的實際效能。

*本文為國家社科基金重點項目“法律規制視域下中國檔案工作規范體系建設研究”（項目編號：17ATQ012）、2020年度河南省檔案科技項目（項目編號：2020-X-26）階段性成果。

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（作者單位：鄭州大學? ? 來稿日期：2020-06-21）