地方立法必須向“精細化”轉型

田成有

賦予地方立法權后，各地普遍有立法的熱情和沖動。但是，也存在著泛化的立法傾向，靠積極性立項、工作關系立項、感覺立項、經驗立項、長官意志立項，充斥著太多原則性、宏觀性、綱要性、倡導性的內容，立法質量不高。

社會主義法律體系建立后，好比我們建起了一座雄偉的大樓框架，現在要對其內部進行精致、細化的裝修、裝飾。如果說以往的立法比較粗略，注重的是立法的整體性與體系建設，缺乏具體性、針對性、可操作性的精細化規范，那么，今后立法的重心，如《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出的必須“推進立法精細化”，放在細化和可操作上，從粗放型轉變為精細化，放在解決好用不好用、管用不管用的問題上。

當下地方立法的矛盾，已經不是立法數量不多、內容不多的問題，而是質量不高、內容不管用或不精準的問題。今后地方立法的重心和方向應轉向質量型立法、民生型立法、精細型立法上，以實現“精細化”的立法轉型。

在地方立法實踐中，所謂“不精細”有如下表現。

（一）體例貪大求全。普遍存在追求法規體系和結構完整的傾向，喜歡搞“大而全”的“成套設備”，一些非法言法語的空話、大話、套話寫入法規之中，過于注重形式完備，整體上看，氣勢恢宏、邏輯嚴密、結構合理、層層遞進，但口號性、空洞性、抽象性、原則性的條文很多，“干貨”很少或“蜻蜓點水”，和實際對不上號，中看不中用。

（二）關鍵條款粗疏。法規中最主要的內容應是明確管理職責。如何管？誰管？用什么管？法規中對行政主體和行政職責的權限規定往往比較原則、概括，甚至職責權限規定不明，如“有關部門、相關部門、有關規定”的表述仍然存在，部門難明確，職責難確定，責任就無從追究，容易出現“有利爭著管、無利都不管”的扯皮、推諉情形。

由于規范原則、概括，導致可操作性、執行性難以得到保障，不得不寄托于出臺其他規章或規范性文件來補強或細化，問題還是停擺在原點，導致立法的意義和價值大打折扣。

（三）程序規范稀缺。一些法規中倡導性、授權性、兜底性的比較多，而對相關權利義務精細規定的卻很少。行政相對人處于弱勢一方，為保障行政相對人的權利，實現權利與義務的對等、公權力與私權利的平衡，有必要對相對人的權利保障程序作出精細化規定，但在法規中，對行政相對人的知情權、參與權、救濟權等權利的保障條款規定稀缺、失衡。

（四）抄襲、重復較多，特色太少。在縱向上，與上位法內容完全相同或表述完全相似，在橫向上，完全“引用”其他地方同類的地方性法規，重復抄襲的比例太多，難以精準反映出各地的立法需求，難以充分體現各地的立法特色。

（五）責任條款落空。很多法規在其為數不多的法律責任條款中，有的對行政相對人的法律責任設置力求詳細具體，而對行政義務及責任設置則比較簡約含蓄，行政責任設置大多比較原則、概括，甚至明顯缺失、失衡，從中難以看出責任與義務的對應及銜接，關鍵的責任要素不清晰、不明確，導致行政責任的虛化和不能實現;具體責任條款中，近一半只規定了工作人員的法律責任，而機關或者部門的法律責任空白。如法律責任條款中均采用“玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊”的概括性表達，責任追究形式也往往以“依法給予行政處分”的格式化規定為主，而對于具體違法行為甚少進行列舉，缺少如何追究責任主體及具體違法行為追究何種責任條款，可操作性不強。

地方立法是對上位法的補充和細化，主要功能在于實施性、地方性和先行性，起到對國家法“拾遺補缺”的作用，地方立法承載著細化、落地、解決實際問題的期待與擔當，應走精細化的路子。那么，如何“精細化”呢？

（一）立亟需之法。把為什么立法？是否必須立法？是否不得不立法？以及通過立法解決什么實際問題要真真正正搞清楚。在法規項目的選擇上，嚴格遵循必要性原則，重點放在對上位法的基準性、原則性、方向性規定上進行充實、擴展、延伸、細化，不能憑感覺立法、靠激情立法，按照現行上位法即可解決問題的，不再進行立法，確實需要進行細化或者補充的，才考慮立法。在立法內容的設計上，重點放在明確相關部門的權力邊界、工作職責，體現“具體性”，避免立一些“中看不中用”的觀賞性立法。

怎么做到？（1）堅持以問題為導向，增強問題意識，把找準重點問題、難點問題、突出問題、具體問題作為立法的切入點、著力點，直面急需解決的實際問題，什么問題最突出，最需要法律加以調整和規范，就立什么法。建立甄別機制，聚焦當地實際，聚焦關鍵條款，不能為立法而立法，不能讓所立之法淪為花瓶、擺設。（2）堅持“宜細不宜粗”的原則，充分考慮法規的可操作性、執行性，從“小切口”入手，缺什么補什么，“有幾條立幾條”，切口太大，范圍過寬，難以深入具體，會成為無實質內容的重復立法。

（二）走精簡化、輕型化路子。精簡體例，集中力量整合、提煉、推敲法規中的“關鍵條款”。

怎么做到？（1）簡易體例，開門見山，直奔主題，不片面追求體例完美，不貪大求全，不拘泥于體系，不“穿靴戴帽”，不繁文縟節，不照貓畫虎，減少“號召性”“倡導性”的規定，做到“小而精”，立符合實際的法，立有效管用的法。（2）抓住關鍵條款。確保行為模式指引清晰，條文明確具體，內容精準實用，語言簡潔易懂，確保通過立法能夠督促政府和社會履行應有的責任，能落腳到可執行性上來。

（三）內容細實、質量至上。立法是要管長遠的千秋偉業，一定要審慎，草草審議、匆匆過會，質量不可能高。要樹立“質量第一”“寧缺毋濫”的理念，不能太急。

怎么做到？（1）選題精細。不攀比、不跟風、不盲從，選擇確有必要、急需規范的事項進行立法，在已有同類法規的前提下，出臺“人無我有，人有我新”的法規，使立法真正符合本地實際需要，具有本地特色，具有針對性、實用性、有效性。（2）內容精細。調整對象和范圍清晰、明確，沒有模糊或者產生歧義，相關法律主體的權力與責任、權利與義務清楚、具體，沒有交叉或者重復，細化原則性規定，減少空泛規定，防止爭利和推諉扯皮，避免制度、規范“缺胳膊少腿”，細化行政義務及責任條款設置，讓法規真正“有牙齒”，能成為解決實際問題的“真刀真槍”。

參考文獻：

[1]部分內容參見本人拙作《“帶著問題”進行“精細化”立法》。

（作者單位：云南省人大常委會法工委）