相對貧困治理特點與長效機制構建

吳振磊

習近平總書記今年5月在山西考察時說，鄉親們脫貧后，我最關心的是如何鞏固脫貧、防止返貧，確保鄉親們持續增收致富。黨的十九屆四中全會提出“堅決打贏脫貧攻堅戰，建立解決相對貧困的長效機制”。這是黨中央根據現實發展實際對當前和下一階段扶貧工作的戰略方向提出的明確要求和安排，需要我們認清我國現在相對貧困治理的主要特點，建立解決相對貧困的長效機制，既解決好以生存問題為核心的絕對貧困問題，又解決好以發展、共享為重點的相對貧困問題，在新形勢下做好鞏固脫貧、防止返貧的工作。

當前我國相對貧困治理主要特點

相對貧困是在特定的社會生產方式和生活方式下，依靠個人和家庭的勞動力所得或其他合法收入雖能維護其食物保障，但無法滿足在當地條件下被認為是最基本的其他生活需求的狀態，更多地表現為一個從低到高的連續分布，涉及主體感受和客體評價。隨著脫貧攻堅戰的勝利，2020年我國將全面完成絕對貧困人口治理任務，貧困人口結構也將發生結構性轉變，這些脫貧戶中大多數將轉為相對貧困戶。絕對貧困治理的主要對象為低于貧困線的貧困戶，在當前為建檔立卡的貧困戶。而未進入建檔立卡的貧困 “邊緣戶”、部分進城農民工、城市低收入者都將納入相對貧困治理范疇。同時現實中存在的高杠桿率家庭、隱形貧困人口以及能力貧困人群等都將是潛在的相對貧困人群。

與絕對貧困相比較，影響相對貧困的因素更多、更復雜，既有市場波動等經濟性因素，又有自然災害、意外事故等非經濟性因素;既有產業更替等周期性因素，又有技術進步等結構性因素;既有貧困人口自身的脆弱性等客觀性因素，又有貧困文化融入、社會排斥等主觀性因素;還有教育、醫療、社會保障等公共產品供給因素，且呈現出交叉融合的特點。

結合相對貧困治理對象的多元性、致貧要素的復雜性，相對貧困治理將面臨治理體系的重塑，其主要任務是完成五個轉變：一是從降低貧困發生率向建立防止返貧機制轉變;二是從解決收入貧困為主的單一貧困向解決多維貧困轉變;三是從“運動式”扶貧向常規化扶貧機制構建轉變;四是從解決農村貧困為主向農村貧困與城市貧困兼重轉變;五是從政府、企業、中介組織多頭治理向歸口管理、協作治理轉變。

構建相對貧困治理的長效機制

構建解決相對貧困的長效機制，本質上是解決先進或適用生產要素、社會保障向貧困人群和貧困地區的轉移，建立城鄉融合發展新格局，主要包括以下幾個方面內容：

提供相對貧困治理的制度基礎。要通過相關制度安排的設計或者優化，為破解多維貧困提供激勵和約束?？茖W制定新的貧困標準，使貧困標準更能適合發展的不同階段。要完善城鄉融合發展制度，進一步打破城鄉分割制度，完善城鄉融合發展的經營制度，完善城鄉公共服務均等化的制度。完善收入分配制度。初次分配要進一步提升貧困人口勞動力要素的質量和貢獻水平，提升其市場價格，從而獲得更多的“蛋糕”，再分配要逐步加強對欠發達地區的財政轉移支付，建立持續增加投入的機制，支持欠發達地區的經濟與社會發展;進一步完善收入調解機制，努力縮小城鄉、區域、行業收入分配差距。

確立相對貧困治理的方向。激勵機制決定著治理的方向，它客觀上要求制度安排要有利于激發貧困人口及扶貧主體的積極性和創造性。一是探索城鄉互促的激勵機制，激勵各類先進生產要素流向貧困地區，形成區域經濟發展的聯動機制。二是激勵政府和企業采用能夠減少價格扭曲和競爭障礙的政策和戰略，充分發揮市場機制在城鄉資源配置中的決定性作用，調動扶貧產業載體建設中各類市場主體的積極性，充分發揮各類生產要素的有效性。三是激發貧困人口的內生動力，多途徑幫扶貧困人口提升就業技能，增強其主動融入市場的主動性和積極性。四是激勵貧困群眾遵循創業規律，拓展就業新渠道。

激發相對貧困人口市場活力。我國的相對貧困人群有一個共同的特征，就是組織化程度低，在市場經濟中缺乏談判能力，由此導致其利益表達機制、利益疏導機制、利益調節機制和基本權利保障機制缺乏有效保障。當前應結合鄉村振興戰略，大力拓展農村貧困人群的組織平臺。一是大力扶持和促進專業合作社、股份合作制、各種經濟聯合體、農工商一體化聯合等經濟組織的成長，做強連接農民與市場的中介。二是大力發展農村中介組織，形成“政府—農民組織—農戶”三位一體的協作鏈，完善農村市場經濟發展的組織架構。三是促進農村基層管理組織發展。加強基層黨組織和村委會的組織能力建設，暢通貧困人口利益表達和維護機制。四是健全對城市低收入人群和進城農民工的利益維護組織平臺建設，暢通其利益表達渠道。五是做好重點人群的社會化融入工作。

提升相對貧困治理的內在動能。相對貧困治理能力建設包括物質資本、技術努力和人力資本三個方面。物質資本為貧困地區的建設提供物質保障，使各項制度創新得以貫徹實施，各類組織在正確激勵下得到成長。技術努力和人力資本建設則有助于提高相對貧困人口、組織等各類主體在反貧困中抵御風險的自生能力、參與競爭的發展能力。一是在鄉村振興戰略的統領下完善基礎設施建設，為可持續發展奠定物質基礎。二是構建城鄉均等的公共服務和社會保障體系。重點關注的對象要從農村貧困群體，轉向兼顧農村深度貧困群體、城市中收入較低的農民工群體以及高潛在貧困風險人群。從單純關注農村貧困人口向共同關注城鄉貧困群體拓展。對城市反貧困，一要注意對城市相對貧困群體分類施策。二要注意與農民工進城落戶、推進新型城鎮化等工作的銜接。三是加強貧困人口人力資本建設，強化貧困人口專業化技能培訓和貧困人口子女教育的扶持力度，增強其應對不確定性的能力，提升其市場競爭能力，打破貧困的代際傳遞。

（作者：西北大學經濟管理學院院長、教授 ）

責任編輯：劉玉成