土地流轉背景下現代農業用地保障對策研究
——以平湖新埭為例

莫 凡，董妹勤，吳 賽

（1.平湖市新埭鎮農業農村辦，浙江 平湖 314200；2.平湖市新埭鎮農業農村辦，浙江 平湖 314200；3.仙居縣官路鎮農業綜合服務中心，浙江 仙居 317300）

0 引言

自實施鄉村振興戰略以來，我國農業發展迎來向現代農業轉型的重要契機。現代農業產業形態多樣，其發展產生了新的用地需求。農村土地流轉工作的實施，有效改善了土地資源配置效率，為現代農業提供了發展前提。研究平湖新埭在現代農業發展中面臨的用地問題及對策，對相似發展水平地區現代農業發展具有一定借鑒意義。

1 新埭現代農業發展的現狀與定位

1.1 新埭現代農業發展現狀

新埭鎮位于浙江省北部地區，地處杭嘉湖平原，毗鄰上海市，是平湖市農業大鎮，農業生產條件優越。現代農業主要產業有水稻、果蔬、花卉、水產等。

新埭農業已經初步具備農業現代化特征：土地流轉程度高，全鎮家庭承包耕地流轉總面積2945.13hm2，占當年家庭承包經營耕地面積的96.09%；具備較高的綜合生產率，土地產出率0.87萬元/667m2；農業生產物質水平較高，新型農業經營主體豐富，可持續發展水平較高。（數據來源2019年度統計數據）

1.2 新埭現代農業發展定位

一是保障國家糧食供給。作為浙江糧食主產區，新埭必須保障糧食生產功能。一方面要發展現代化糧食產業，形成完善的糧食產業體系；另一方面在嚴格保護基本農田的基礎上，布局新興產業，優化產業布局。

二是滿足浙江、上海等周邊地區農產品需求。近年來，人們對于食品高品質、多樣性的需求日益旺盛。因此，要發展綠色農業和特色農業，保證農產品和生產環節的安全性，注重開發區域名特優新產品。

三是作為城市休閑、文旅、科教功能的重要補充。依托浙江與上海交界的地理位置，通過發展休閑農業，承接城市市民感受農耕文化、觀光休閑旅游、親子科普教育的精神文化需求。

2 土地流轉背景下新埭現代農業用地問題

2.1 土地流轉強調經濟收入，不重視糧食保障功能

土地流轉過程中，村委會為主的農村集體經濟作為普通農戶代理人又為農業規模經營主體的委托人，在上級政府推動農業現代化發展和農業增加值增長的要求下，易出現重視農業新興產業，強調產業發展和經濟收入，輕視糧食保障功能，給糧食種植保有量帶來壓力。

2.2 產業結構調整過程中，土地流轉退租矛盾頻發

地方農業產業結布局構調整受地方農業規劃和供給側共同影響，但在實際流轉過程中，會出現兩種要素出現矛盾的現象。在調查中發現存在已經形成有效流轉又因不符合規劃而中途退出的現象，損傷農業經營主體權益，增加了土地流轉的矛盾和糾紛。土地流轉經營主體準入程序不完善，缺少法律標準和專業評審流程。

2.3 新型產業缺乏用地空間，引發土地流轉效益風險

新型產業用地空間的缺乏，限制了現有產業的經營和提升，給土地流轉帶來效益風險。一方面依照浙江2015年出臺的設施農用地規范文件，融合型農業、智慧農業等新型業態缺少對應的用地類型和供地路徑。另一方面，設施農用地存量緊張，調查發現，近年來設施農用地到期后普遍續期，基本沒有開展復墾，存在低效閑置設施農用地。

3 新埭現代農業發展的用地保障對策建議

3.1 制定多規合一的現代農業發展規劃，保障現代農業用地空間

加快制定符合本地現代農業發展方向、符合新一輪土地利用總體規劃、符合城鎮發展總體規劃、多規合一的高質量現代農業規劃。在規劃中錨定現代農業發展的用地空間，在保障糧食生產的基礎上，為現代農業發展預留合理空間。同時統籌各類規劃在空間上的布局，確保農業規劃與城鎮發展規劃良性統一，優勢互補。

3.2 創新土地流轉機制，村集體經濟企業參與流轉，保障新產業落地

成立村集體經濟企業作為新型農業主體參與土地流轉，以平湖市新聯實業有限公司為例，其為新埭鎮九個村經濟合作社共同出資的村集體經濟企業，是農業生產社會化服務組織。通過村集體經濟企業流轉部分現代農業規劃用地，填補新舊產業轉型期間土地流轉空缺，減少轉型期矛盾糾紛和土地閑置率，保障新興產業高效落地。

3.3 拓展農業用地供給途徑，保障新業態用地需求

推動農村存量建設用地資源向農業新業態流動，使得觀光展示、科普教育、休閑體驗用地等現代農業新業態用地需求不僅僅從設施農用地這一單一途徑解決。開展村級土地利用規劃編制，允許農村閑置宅基地、農村集體建設用地、通過土地綜合整治節約的建設用地以聯營、租賃等方式，支持休閑農業和融合型農業發展。