海口市露天礦山生態(tài)修復(fù)現(xiàn)狀與問題、治理路徑及對策建議

程元路，韓歡衍，鐘國健

（1.湖北永業(yè)行評估咨詢有限公司，湖北 武漢 430074；2.海口市自然資源和規(guī)劃局，海南 海口 570206）

1 工作背景

黨的十八大以來，“綠水青山就是金山銀山”生態(tài)文明價(jià)值理念深入人心[1]，露天礦山的生態(tài)修復(fù)工作成為各級政府和自然資源主管部門亟待解決的生態(tài)環(huán)境問題之一。

在海南“建省辦特區(qū)”三十周年慶典大會(huì)上，習(xí)總書記宣布在全島建設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)[2,3]，逐步推進(jìn)建設(shè)自由貿(mào)易港，隨后中共中央國務(wù)院出臺(tái)關(guān)于支持海南全面深化改革開放的指導(dǎo)意見，其中生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)這一戰(zhàn)略定位對海南的生態(tài)環(huán)境提出了更高要求，相應(yīng)的露天礦山生態(tài)環(huán)境的修復(fù)工作也變得尤為關(guān)鍵和重要。

海南因其得天獨(dú)厚的自然地理環(huán)境成為我國內(nèi)陸地區(qū)及周邊國家向往的旅游天堂，但在建省之初大興土木和國際旅游島房地產(chǎn)熱時(shí)期，因建筑砂石為建設(shè)之基，海南對礦產(chǎn)資源進(jìn)行了大規(guī)模的開采，因此海南大部分露天礦山的形成緣于上述兩個(gè)時(shí)期。為盡快完成海口市露天礦山生態(tài)修復(fù)治理工作，海口市自然資源和規(guī)劃局于2020年初委托技術(shù)單位對海口市露天礦山進(jìn)行摸底詳查，統(tǒng)籌部署開展全市露天礦山生態(tài)修復(fù)工作，編制全市廢棄露天礦山生態(tài)修復(fù)治理規(guī)劃，并發(fā)布相關(guān)實(shí)施方案，確定治理責(zé)任主體和治理時(shí)限，指導(dǎo)治理工程手段和資金籌措方式，筆者有幸參與海口市露天礦山地質(zhì)環(huán)境的外業(yè)調(diào)查及相關(guān)實(shí)施方案的制訂，因此對海口市露天礦山的生態(tài)修復(fù)治理工作有一定的認(rèn)識(shí)和想法，現(xiàn)整理如下，供關(guān)心我國礦山生態(tài)環(huán)境治理工作的同仁們審閱指正。

2 現(xiàn)狀及問題

2.1 礦產(chǎn)資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及問題

海口市礦產(chǎn)資源相比于海南其他市縣較為豐富，開采歷史悠久，截止2019年底，海口市礦產(chǎn)資源主要有褐煤、耐火粘土、高嶺土、油頁巖、沸石、膨潤土、鋁土礦、鈷土礦、褐鐵礦、磚瓦粘土、硅藻土、建筑用玄武巖、磚瓦用頁巖、礦泉水、熱礦水等15種。在以往開采的礦產(chǎn)資源中，褐煤、建筑用玄武巖、磚瓦粘土、磚瓦用頁巖及高嶺土等非金屬礦產(chǎn)的開采方式均為露天開采，海口市廢棄露天礦坑開采的礦產(chǎn)品多為建筑用玄武巖（128個(gè)）、褐煤和磚瓦用粘土（長昌煤礦區(qū)）。

根據(jù)《關(guān)于海口等9個(gè)市縣礦山地質(zhì)環(huán)境調(diào)查摸排情況的報(bào)告》(瓊地〔2020〕23號)，海口市內(nèi)露天礦山共計(jì)150個(gè)（坑數(shù)量），海口市采礦權(quán)有效期內(nèi)礦山14處（在建礦山4處，生產(chǎn)礦山8處，停產(chǎn)礦山2處），閉坑礦山64個(gè)，民采和盜采礦點(diǎn)72個(gè)。

2.2 礦山生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀及問題

礦產(chǎn)資源的開發(fā)利用，為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展提供了大量的原材料，但因礦山企業(yè)及不法分子非法盜采的不合理開采方式也引發(fā)了一系列的礦山地質(zhì)環(huán)境問題[4]。海口市廢棄露天礦坑地質(zhì)環(huán)境問題主要為土地資源的占用及損毀、改變地形地貌景觀、引發(fā)礦山地質(zhì)災(zāi)害、破壞生態(tài)系統(tǒng)及涉及人身安全和環(huán)境污染等方面的問題。

2.2.1 土地資源占用及損毀

土地資源的占用與損毀是露天礦山開采過程中產(chǎn)生的最主要的地質(zhì)環(huán)境問題。礦山在露天開采過程中，挖掘山體并對原有的植被進(jìn)行破壞，形成深坑和高陡邊坡，長時(shí)間內(nèi)未做治理，大量積水，治理難度進(jìn)一步加大，在景觀上與周邊嚴(yán)重失衡。礦山未按規(guī)范開采，形成高陡邊坡，廢石廢渣未做填埋處理，任意堆放，占用大量土地資源。礦山生產(chǎn)期間的原有器械、加工間、生活區(qū)在閉坑之后未做拆除和土地復(fù)墾，同樣占用和損毀土地資源，造成極大的浪費(fèi)。

2.2.2 改變地形地貌景觀

露天開采的礦山必定會(huì)對山體進(jìn)行挖掘，海口市露天礦山多為負(fù)地形開采，對地形地貌景觀改變較大，尤其是在礦山閉坑后，未對礦山進(jìn)行復(fù)綠和復(fù)墾，與周邊景觀嚴(yán)重失調(diào)，給人的視覺沖擊較大。

2.2.3 引發(fā)礦山地質(zhì)災(zāi)害

礦山開采過程中形成高陡邊坡，尤其是未按規(guī)范開采的礦山形成的邊坡近乎直立，三五十米的邊坡未見一個(gè)開采臺(tái)階，此類邊坡穩(wěn)定性較差。雖然新鮮玄武巖硬度高，但其抗風(fēng)化能力弱，加之海南溫潤潮濕、多雨的氣候環(huán)境，在長時(shí)間后，此類邊坡穩(wěn)定性堪憂，發(fā)生邊坡崩塌或者滑坡的可能性極大，而坑內(nèi)有大量積水，若發(fā)生崩塌滑坡，會(huì)嚴(yán)重威脅到周邊群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全，也會(huì)對周邊的生態(tài)環(huán)境造成較大的破壞，因此治理工作宜早不宜遲。

2.2.4 破壞生態(tài)系統(tǒng)

海南省氣候環(huán)境宜人，同樣宜物，動(dòng)植物共同組成的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定性較高，但礦山的開采對整個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的破壞是致命的，通過生態(tài)系統(tǒng)的自我調(diào)節(jié)是很難做到在短期內(nèi)恢復(fù)的，尤其是規(guī)模較大或者濫采濫挖，形成諸多地質(zhì)環(huán)境問題的礦山。因此有必要在生態(tài)系統(tǒng)的自我修復(fù)的基礎(chǔ)，施加人工的良性干預(yù)，從而增強(qiáng)生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)的穩(wěn)定性和整體的動(dòng)態(tài)平衡。

2.2.5 其他問題

露天礦山的開采形成大量的深坑，長時(shí)間內(nèi)未做修復(fù)治理，礦坑內(nèi)積水較深，可達(dá)三五十米。對于沿路、沿農(nóng)田，距離村莊較近的區(qū)域，礦坑周邊未布設(shè)安全警示牌，未拉設(shè)鐵絲網(wǎng)，未安排專人對深水礦坑進(jìn)行安全巡視，所以導(dǎo)致經(jīng)常有溺水事件的發(fā)生。另外，礦坑所在地為當(dāng)?shù)卮寮w所有，部分礦坑在未做治理的情況下用于畜禽養(yǎng)殖使用，畜禽的規(guī)模未做限定，未在相關(guān)部門進(jìn)行備案，所以礦坑周邊空氣污染和水體污染嚴(yán)重。針對露天礦山開采形成的以上問題，有必要協(xié)同相關(guān)部門進(jìn)行規(guī)范管理。

2.3 礦山生態(tài)修復(fù)治理現(xiàn)狀及問題

根據(jù)我國礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例、土地復(fù)墾條例及海南省礦產(chǎn)資源管理?xiàng)l例中的相關(guān)要求，礦山地質(zhì)環(huán)境的恢復(fù)治理的原則為“誰開發(fā)、誰治理”，關(guān)鍵點(diǎn)就在“誰”，界定修復(fù)治理責(zé)任主體、責(zé)任主體有無能力和意愿進(jìn)行修復(fù)成為各級自然資源主管部門在礦山生態(tài)修復(fù)工作中的痛點(diǎn)。另外，市場主體修復(fù)和行政命令性修復(fù)的方式、路徑和效果又有極大差異。2019年底，自然資源部下發(fā)《自然資源部關(guān)于探索利用市場化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號），為礦山生態(tài)修復(fù)提供了市場化操作的方法，但各地主管部門怎樣用好、能否大膽試驗(yàn)提出了考驗(yàn)。

對于海口市而言，生產(chǎn)礦山的地質(zhì)環(huán)境、生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)治理主體為礦山企業(yè)，責(zé)任主體明確，只要自然資源主管部門的監(jiān)督和執(zhí)法到位，應(yīng)該不會(huì)產(chǎn)生新的礦山地質(zhì)環(huán)境問題，但對于閉坑礦山、民采盜采礦點(diǎn)及廢棄礦山，仍存在責(zé)任主體界定困難、治理責(zé)任落實(shí)不到位、治理未形成合力等問題。

2.3.1 責(zé)任主體界定困難

對閉坑礦山、民采和盜采礦點(diǎn)而言，是可以通過以往登記的采礦權(quán)人信息追溯到責(zé)任主體的。但現(xiàn)實(shí)的情況是，以往執(zhí)法監(jiān)督核查不嚴(yán)（甚至出現(xiàn)政商勾結(jié)，造成國有資產(chǎn)嚴(yán)重流失），礦山越界超深開采的問題嚴(yán)重，當(dāng)時(shí)的采礦權(quán)人只對以往下發(fā)的采礦權(quán)內(nèi)的區(qū)域負(fù)有修復(fù)治理義務(wù)，而對采礦權(quán)外圍，由于缺乏執(zhí)法相關(guān)資料，難以認(rèn)定責(zé)任主體。

廢棄露天礦山是責(zé)任主體滅失的礦山，修復(fù)治理的責(zé)任主體為當(dāng)?shù)卣瑢儆谛姓钚孕迯?fù)。隨著國家對生態(tài)環(huán)境的逐漸重視，國家和海南省對于廢棄露天礦山的投入也有所傾斜，主要以生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金的形式下發(fā)，但市縣級自然資源主導(dǎo)部門對于專項(xiàng)資金的申請和使用卻不高效，由此導(dǎo)致市域內(nèi)礦山修復(fù)治理工作缺少計(jì)劃安排、治理工作嚴(yán)重滯后。

2.3.2 治理責(zé)任落實(shí)不到位、治理未形成合力

根據(jù)2019年海口市人民政府印發(fā)的《海口市露天礦山綜合整治工作實(shí)施方案的通知》海府辦函[2019]269號，各區(qū)政府是礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的實(shí)施單位，但各區(qū)政府礦山治理工作進(jìn)度嚴(yán)重滯后。礦山修復(fù)涉及各區(qū)政府、發(fā)改委、資規(guī)局、生態(tài)環(huán)境局、農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、財(cái)政局、林業(yè)局及水務(wù)局等多個(gè)部門，由于缺少統(tǒng)一指揮，各部門協(xié)調(diào)不足，修復(fù)效果欠佳，難以完成上級交辦的治理任務(wù)。

3 生態(tài)修復(fù)治理路徑

3.1 外業(yè)調(diào)查

外業(yè)調(diào)查的關(guān)鍵在于各種類型露天礦山的摸底調(diào)查，對于已發(fā)證的礦山，礦山范圍和責(zé)任主體容易界定，調(diào)查工作容易開展。外業(yè)調(diào)查的難點(diǎn)在于民采盜采礦點(diǎn)和廢棄露天礦山的摸底排查，此類礦坑歷史久遠(yuǎn)，規(guī)模較小，通過遙感影像初步確定礦坑位置的難度較大。2019年底我國部署開展第三次國土調(diào)查工作，要求要以實(shí)地真實(shí)情況錄入三調(diào)成果，因此筆者團(tuán)隊(duì)通過對海口市三調(diào)數(shù)據(jù)成果中的工礦用地和坑塘水面圖層進(jìn)行提取，結(jié)合高清影像圖初步確定外業(yè)調(diào)查礦山，再進(jìn)行現(xiàn)場的逐一排查，最終確定海口市露天礦山治理臺(tái)賬。在外業(yè)調(diào)查過程中記錄礦坑位置、交通情況、居民分布情況、礦坑地質(zhì)環(huán)境問題、生態(tài)環(huán)境問題和治理修復(fù)情況等。

3.2 總體規(guī)劃

在詳細(xì)的外業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)海口市露天礦山的實(shí)際情況，編制海口市露天礦山生態(tài)修復(fù)治理規(guī)劃并配套制定實(shí)施方案。方案中梳理全市露天礦山的現(xiàn)狀特征和存在的問題，介紹擬采取的修復(fù)治理措施，根據(jù)市場行情估算修復(fù)資金，并提出了為順利實(shí)施海口市露天礦山生態(tài)修復(fù)治理工作的保障措施，包括組織保障、資金保障、技術(shù)保障等。

3.3 工程措施

礦山地質(zhì)環(huán)境的治理工程主要有廢渣清運(yùn)工程、邊坡開挖與防護(hù)工程、資源綜合利用與土地整治工程、排水工程、監(jiān)測工程和養(yǎng)護(hù)工程。在露天礦山治理過程中根據(jù)礦山的實(shí)際情況，部署不同組合形式的工程措施，通過治理工程的實(shí)施可以減輕礦山地質(zhì)災(zāi)害問題，消除高陡邊坡和廢石堆可能產(chǎn)生的安全隱患，恢復(fù)礦山地表植被、美化生態(tài)環(huán)境，重建植物生態(tài)系統(tǒng)、重建系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡。

3.4 生物措施

礦山生態(tài)修復(fù)的基礎(chǔ)是邊坡治理和土地復(fù)墾，而生物措施可使礦山生態(tài)系統(tǒng)更具觀賞性和穩(wěn)定性。生物措施的關(guān)鍵在于植被的選擇，尤其是先鋒植物的選擇要適應(yīng)礦山惡劣的生長環(huán)境，不僅要生存能力頑強(qiáng)、成活率高，還要注重觀賞性；部分植被還對土壤環(huán)境的改良、肥化、凈化和恢復(fù)有正面影響，有利于后期的土地復(fù)墾。

3.5 養(yǎng)護(hù)措施

礦山生態(tài)修復(fù)工程完工后，要對生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行人工干預(yù)養(yǎng)護(hù)，對于礦山地質(zhì)災(zāi)害治理工程，要進(jìn)行定期的監(jiān)測（大地變形監(jiān)測和人工巡視監(jiān)測），并對可能出現(xiàn)的工程質(zhì)量問題進(jìn)行修補(bǔ)或重建。

生物養(yǎng)護(hù)工程的內(nèi)容主要包括定期灌水、排水、除草、翻耕、施肥、修建、病蟲害防治等。另外，工程完結(jié)后要將后期的養(yǎng)護(hù)責(zé)任進(jìn)行移交，一般會(huì)移交給當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府或者村集體，定期下?lián)莛B(yǎng)護(hù)費(fèi)用。

4 對策建議

4.1 成立組織機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌治理工作

露天礦山生態(tài)修復(fù)工作功在當(dāng)代，利在千秋，是踐行新時(shí)代生命文明思想的重要舉措。海口市露天礦山生態(tài)修復(fù)工作時(shí)間緊、任務(wù)重，為盡快高效完成治理修復(fù)工作，應(yīng)成立露天礦山生態(tài)修復(fù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各部門參與治理修復(fù)工作；制定海口市露天礦山生態(tài)修復(fù)工作方案，明確各部門責(zé)任分工，對治理工作倒排工期并定期考核，指導(dǎo)治理項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃、設(shè)計(jì)、施工和竣工驗(yàn)收，簡化相關(guān)審批流程。

4.2 嚴(yán)格審查技術(shù)報(bào)告，加大監(jiān)督執(zhí)法力度

對于生產(chǎn)礦山，海南已將礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理方案、礦山土地復(fù)墾方案和礦產(chǎn)資源開發(fā)利用方案合并編制（三合一方案）共同審查。該方案是礦山開采施工前的必備方案，方案需經(jīng)地質(zhì)礦產(chǎn)、采礦、地質(zhì)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域?qū)＜夜餐瑢徍送ㄟ^后才可以從事礦產(chǎn)資源開采活動(dòng)。該方案不僅是礦山企業(yè)進(jìn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)、地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理和土地復(fù)墾的指導(dǎo)性文件，還是礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理基金繳納的重要依據(jù)，因此必須嚴(yán)格審查。

對于正在或?qū)⒁M(jìn)行生態(tài)修復(fù)治理工作的礦山，要嚴(yán)格審查修復(fù)治理設(shè)計(jì)說明、工程概算和施工圖，審查設(shè)計(jì)方案實(shí)施的可行性，概算編制的合理性，施工圖的準(zhǔn)確性，由于該設(shè)計(jì)是財(cái)政下?lián)苜Y金的重要依據(jù)，是施工單位進(jìn)行工程施工的標(biāo)準(zhǔn)文件，設(shè)計(jì)方案編制單位和審查專家負(fù)有直接責(zé)任，因此必須嚴(yán)格審查。

4.3 高效靈活使用專項(xiàng)資金，加快推進(jìn)治理項(xiàng)目

對于政府主導(dǎo)修復(fù)治理的責(zé)任主體滅失的廢棄礦山和責(zé)任主體不明的（民采盜采）礦點(diǎn)，要靈活高效使用國土空間生態(tài)修復(fù)專項(xiàng)資金，根據(jù)海南省財(cái)政廳和自然資源與規(guī)劃廳下發(fā)的國土空間專項(xiàng)資金使用辦法，專項(xiàng)資金的分配方式有項(xiàng)目法和因素法，因素法注重各市縣上報(bào)給省廳（自然資源和規(guī)劃廳、財(cái)政廳）的國土空間生態(tài)修復(fù)任務(wù)，屬于機(jī)械式分配，資金量有限。項(xiàng)目法注重生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目本身，需要對生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目進(jìn)行立項(xiàng)審查，資金量據(jù)項(xiàng)目本身規(guī)模制定。

根據(jù)海口市近年來獲得專項(xiàng)資金來看，全是因素分配法，未通過項(xiàng)目法申請過該專項(xiàng)資金，通過因素法獲得專項(xiàng)資金也未進(jìn)行高效利用，因此建議自然資源主管部門高效靈活使用專項(xiàng)資金，并將資金盡快落實(shí)到治理項(xiàng)目中去。

4.4 嚴(yán)格項(xiàng)目竣工驗(yàn)收管理，加大修復(fù)責(zé)任主體的追查力度

露天礦山生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目竣工后，要嚴(yán)格審查工程質(zhì)量，對施工過程使用的專項(xiàng)資金進(jìn)行績效評價(jià)，對邊坡治理、廢石堆清理過程中產(chǎn)生的礦產(chǎn)資源收益要進(jìn)行價(jià)值評估，政府與建設(shè)單位合理分配礦產(chǎn)資源收益，嚴(yán)防國有資產(chǎn)流失。另外針對閉坑礦山和民采盜采礦點(diǎn)及涉黑涉腐礦山，修復(fù)責(zé)任主體無治理能力或治理意愿，由政府財(cái)政出資進(jìn)行修復(fù)的露天礦山，事后要加大修復(fù)責(zé)任主體的追查力度，由綜合執(zhí)法部門、法院、公安等部門聯(lián)合行動(dòng)，追繳生態(tài)修復(fù)資金。

4.5 選擇典型礦山，建立生態(tài)修復(fù)治理典范

露天礦山生態(tài)修復(fù)是一項(xiàng)“功在當(dāng)代，利在千秋”的事業(yè)，其緩解了礦產(chǎn)資源開發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)間的矛盾，實(shí)現(xiàn)了二者間的協(xié)調(diào)發(fā)展。

海口市自然資源主管部門應(yīng)該靈活使用國土空間生態(tài)修復(fù)資金，選擇存在典型地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)環(huán)境問題的廢棄露天礦山主導(dǎo)其生態(tài)修復(fù)工作，從項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收和維護(hù)等方面全過程運(yùn)作，并嘗試引進(jìn)社會(huì)資本，帶入相關(guān)產(chǎn)業(yè)，為其他縣區(qū)露天礦山生態(tài)修復(fù)工作提供模范典型。

4.6 宣傳推廣露天礦山生態(tài)修復(fù)“海口模式”

露天礦山生態(tài)修復(fù)治理項(xiàng)目的有序開展，不僅清算了礦產(chǎn)資源粗放式開采留下的歷史欠賬，還未今后礦產(chǎn)資源開發(fā)利用過程中礦山生態(tài)環(huán)境的保護(hù)提供了經(jīng)驗(yàn)。該項(xiàng)工作順應(yīng)時(shí)代發(fā)展，是貫徹落實(shí)習(xí)總書記新時(shí)代生態(tài)文明思想的重要舉措，亦能為海南自貿(mào)港（區(qū)）之國家生態(tài)文明試驗(yàn)區(qū)的建設(shè)提供生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)保障。基于此，在露天礦山生態(tài)修復(fù)工作中，應(yīng)對修復(fù)治理模式、優(yōu)惠政策、階段性成果、重要修復(fù)案例等進(jìn)行大力宣傳，營造極佳的營商環(huán)境，利于招商引資，對修復(fù)成功案例的推廣還可以為全國露天礦山生態(tài)修復(fù)工作提供“海口治理模式”。