美國智庫以“大國競爭”視角評價2021財年美國國防預算申請

張傳良 楊依然

按：近期，新美國安全中心（CNAS）以“大國競爭”視角，對尚未批復的2021財年國防預算申請進行了系統分析。該智庫認為，美國國防部正按照國防戰略全面推進，在追求新的指揮控制和打擊體系結構方面進行了重要的投資，但在某些關鍵推動因素上投入不足，這可能會產生不利影響。美國未來幾年的國防預算將面臨壓力，但科技投資對于確保美國軍事技術的長期優勢尤為重要。

主要觀點

跨域作戰概念要求美軍必須能夠在高強度競爭環境中，在數十個小時內閉環數千條殺傷鏈。這就需要充分利用各種來源的目標信息和美軍的打擊資產，建立聯合、高效的指揮控制規則。如果美軍要在未來幾十年內戰勝中俄等競爭對手，就不能再基于單一軍種或領域行動。

跨域作戰概念的觀點與美國軍方決定按領域組織預算的模式形成鮮明對比。國防部的投資是按照陸、海、空等作戰域來制定的，而非真正弄清楚“某種投資決策，如何通過使用所有領域和軍種的網絡化資產來解決戰略或作戰問題”。

1.國防部為閉環殺傷鏈，在信息環節、聯合全域指揮控制、打擊等方面進行投資。

國防部所做的投資決策必須共同發揮作用，將國防部采用“任何傳感器、任何發射平臺”作戰和“數十小時內閉環數千條殺傷鏈”的需求變成可行的作戰概念。

閉環殺傷鏈的第一步是找到目標。美國國防部對更具彈性的信息搜集平臺和手段的投資是滯后的。可將這種能力分解為兩個主要部分：搜集，處理、使用和傳輸。

美軍的B-52轟炸機

國防部必須開發能夠在反介入/區域拒止環境下工作的彈性情報搜集系統。處理、使用和傳輸系統使搜集到的信息變得有意義，并確保這些信息能夠送給適當的人。目前，信息的處理、使用和傳輸成本高、速度慢、不完整，因此更高效的處理、使用和傳輸信息是國防部涉足人工智能業務應用的原因之一。

一旦聯合部隊找到了目標，就需要對它們進行優先排序，并針對它們分配各種打擊資產。指揮、控制和通信組合是將“任何傳感器、任何發射平臺”的需求變成現實的重要一環。

空軍的聯合全域指揮控制概念旨在使美國聯合部隊能夠跨域無縫作戰，允許監視戰區的任何傳感器，將目標信息傳遞給射程內的任何打擊武器，并通過聯合指揮系統進行優先級排序。做好聯合全域指揮控制也許是在未來與中俄的沖突中獲勝的最關鍵因素。如果不能有效地將聯合部隊的不同要素相互連接起來，數字上的兵力結構目標就完全沒有意義。

殺傷鏈的打擊環節主要有兩個部分：有效載荷本身和幫助有效載荷到達目標的運載工具。一個共識似乎正在形成，那就是混合使用防區外和防區內的作戰能力是對付中俄等高端對手的最佳方法。

在與中俄發生沖突的情況下，遠程穿透打擊能力非常重要。如果搭配遠程穿透武器，B-52轟炸機應該在未來較長時間內仍然具備參與高端沖突的能力。

陸軍的遠程精確火力是陸軍六大現代化優先事項之首。此外，還有一些非動能打擊的手段，特別是通過網絡空間和電磁頻譜攻擊，這些方式的重要性將隨著時間的推移而增加。在與中俄等對手的假想沖突中，電子戰能力是至關重要的。

2.為了使用作戰概念和武器系統閉環殺傷鏈，軍方需要投資使能技術來使偵察打擊綜合體發揮作用。

美軍目前的軍力態勢、后勤、訓練等關鍵方面仍不適合未來與中俄等對手的沖突，國防部必須加強投資以彌補這些缺陷。2021財年的國防預算申請沒有達到軍方在彈性態勢、后勤和聯合訓練三個領域的要求。

國防部在彈性基礎設施領域投資長期不足。美軍主要從數量相對較少、規模非常大的作戰基地開展行動。這些大型樞紐也是美國對手的絕佳目標。解決該問題的方案之一是調整美國的軍事態勢，使部隊能從更多的地理分布地點行動。

亞洲的基地建設情況比較復雜。空軍在印太地區沒有任何其他的軍事建設，很難改變對在核心區域高效集結部隊的依賴。在基地防御方面，2021財年預算申請中，防空投資略有增加，但仍低于應有水平。

后勤是聯合部隊長期投資不足的領域。國防部發現在這一領域還面臨著兩個新的挑戰。首先，分布式基地化對后勤系統的要求將更高；其次，中俄等對手將以美軍從未面對過的方式攻擊其后勤基礎設施。2021財年的預算申請并沒有對不足之處做出補救。

美國空軍的空運情況不容樂觀。考慮到進一步分散軍事行動的必要性，這些發展趨勢與實際需求是背離的。對于缺乏可用的空運，可能的緩解措施是預先部署。

要使新生的聯合作戰概念發揮作用，需要的不僅僅是開發新概念和采辦程序，還需要強有力的聯合訓練。目前，軍方進行的大部分高端訓練都是在單一軍種層面進行的，沒有充分考慮到各軍種如何作為一支聯合部隊共同作戰。美軍需要更大程度的跨域交互和聯系，以實現新型作戰概念發揮作用所需的軍種整合。

3.2021財年對核武器和國土導彈防御能力的投資與政府的現行戰略和計劃基本一致。

“三位一體”核力量中的現有系統都將面臨服役壽命到期，已經開始了結構重組計劃。仍需要對現有核武器系統進行持續投資，以確保美國具備安全、可靠的核威懾能力。

核指揮、控制和通信是一個重要且急需增加投資的領域。這些系統必須與“三位一體”的核力量一起進行現代化。

國土導彈防御的一個重要組成部分是國防部的導彈預警衛星。導彈防御局繼續投資宙斯盾和薩德系統，以支持戰區導彈防御任務，并要求大幅增加高超聲速武器防御預算，以應對中俄高超聲速武器威脅。

4.為確保美國軍事技術的長期優勢，需要對科技進行持續的投資。

研發、試驗與鑒定（RDT&E）的優先級與國防戰略對軍事技術優勢削弱的關注一致。盡管所有類型的RDT&E投資都很重要，但科技投資對于確保美國軍事技術的長期優勢尤為重要。

考慮到人工智能開發和實戰化的緊迫性，以及在這一領域要做的大量工作，資金投入應當得到穩定保障。商業部門在人工智能的發展上處于領先地位，而商業部門無法開發專用軍事技術。國防部必須自主做到以下兩點：一是確定并開發人工智能的軍事特定應用；二是在存在類似商業技術的領域投資，將商業技術引入國防部。目前，國防部在這兩方面的進展太慢。

5.國防改革、選舉、疫情等因素會對未來幾年的國防預算產生重要影響。

在可預見的未來，國防開支已經達到了一個較高水平。未來幾年的國防預算將面臨壓力，被迫削減部分現有項目，用于國防戰略實施的關鍵投資。

國防部的進一步改革是困難的，主要原因有兩點：一是大多數提高效率的努力都需要前期投資，而這些投資往往不能在短期得到回報；二是部門效率的提高往往會轉化為工作崗位的流失。

在國防開支可能不增長或收縮的情況下，國防部將不得不從現有計劃內抽取資源來填補未來若干財年的漏洞。由于有前途的發展計劃必須逐步向生產過渡，未來若干財年這一問題只會愈演愈烈。

特朗普和拜登無論誰當選，預計國防開支將保持平穩或略有下降。一個由不同的黨派分別控制白宮和參眾兩院的政府將傾向于維持現狀。國防開支未來幾乎不可能大幅增加。

新冠肺炎可能會導致國防開支大幅下降，但可能不會在未來兩年內出現。根據新冠疫情后經濟衰退的深度和持續時間，在未來更長的時間里，國防開支可能會有收縮壓力。

延伸閱讀

2021財年美國國防預算重點關注方向

美國總統特朗普向國會提交的2021財年預算要求中，用于國家安全的預算為7405億美元，其中7054億美元用于國防部。2021財年預算堅定支持實施《國防戰略》，這將推動國防部在重新確定資源優先級和轉移投資方面的決策，為未來可能的高端戰爭做好準備。

該預算為四個重點領域提供資源，以建立一支更具殺傷力、更靈活、更具創新性的聯合部隊：一是繼續提高軍事戰備水平，投資于更具殺傷力部隊的現代化建設；二是加強聯盟，深化互操作性，吸引新的合作伙伴；三是改革國防部，強化績效和問責制；四是支持服役人員及其家人，將這些人員作為最寶貴的資源。

該預算側重于《國防戰略》在核威懾資產重組和國土導彈防御方面的優先事項，同時將重點放在網絡和太空作戰領域以及所有作戰域（空中、陸地、海上、太空和網絡）的聯合賦能因素上。它將推動5G、微電子、人工智能等多項關鍵技術發展。