科技計劃投入體制機制比較研究
——基于六省（市）調研實證

莊雨婷，夏 婷，錢冰怡，丁潔瑩

（1. 江蘇省科學技術情報研究所，江蘇南京210000；2. 江蘇省科學技術發展戰略研究院，江蘇南京210000；3. 江蘇省生產力促進中心，江蘇南京210000）

0 引言

科技投入是一種高效益的生產性投入。近代各國經濟發展的歷史表明，增加科技投入對促進科技進步及經濟發展具有重要促進作用。雖然政府投入不斷增加，發展環境持續改善，我國R&D經費投入強度與美國（2.79%）、日本（3.21%）等世界科技強國相比仍有較大差距，基礎研究、政府資金占比偏低等問題仍比較突出，能真正形成關鍵核心技術、解決“卡脖子”問題的重要科技成果仍不足，投入效率有待進一步提高［1］。

江蘇省科技投入從規模上看，在全國各省市處于前列，但仍然存在一些問題：一是科技經費投入總量較高，但是強度不足。2018 年江蘇R&D 經費投入全國第二，僅次于廣東，但投入強度全國第四，落后于北京、上海和廣東。二是財政科技投入增速放緩，財政研發經費短缺與浪費并存。三是R&D經費在基礎研究、應用研究、試驗發展3個環節使用中配置不合理。四是科技投入來源渠道少，科技貸款總量不足。五是科技產出與投入不符，績效評價與監督體系不完善［2］。主要原因在于：一是雖然江蘇省的科技投入不斷增長，但增長速度偏慢，財政科技投入占全省財政支出的比重呈平緩趨勢。二是財稅支持和稅收優惠對科技投入支持不夠，現行的稅收優惠政策側重于對企業開發新產品所帶來的利潤予以一定的稅收減免，對企業用于科研開發的投資以及開發過程中可能的失敗，在稅收上照顧得不夠。三是投入結構有待調整。目前，江蘇省科技投入主要傾向于試驗發展環節，對應用研究與基礎性研究的投入比例相對較少。這種支出結構尚欠合理性，由此造成江蘇省支出績效表現較差、科技成果轉化困難等問題。四是江蘇省的相當一批企業研發投入仍然較低，能掌握產業重要和核心技術、在產業內處于國內領先并具有重要國際影響力的高新企業仍然不多［3］。

文章以六省（市）科技投入體制機制為研究重點，提出改進江蘇省科技投入方式、構建科技項目和資金全鏈條管理體系的具體思路和方法，促進科技資金合理分配，提高政府科技資金使用效益，優化科研活動運行秩序，提升科技競爭力［4］。

1 六省（市）科技計劃投入體制機制比較

1.1 科技計劃體系

根據政府科技管理職能和科技創新規律，緊密對接國家五大類科技計劃體系，北京市科技計劃(專項、基金等)也整合為5個大類，形成分類管理格局；廣東省的科技計劃體系變化比較頻繁，從2014年起，歷經2015 年的“511”新型科技計劃體系改革、2018 年的“4+2”新型科技計劃業務體系，目前形成五大類科技計劃體系；上海、浙江、安徽和山東根據各自特點，在對接國家科技計劃體系的基礎上，圍繞經濟、科技發展目標和重大需求構建科技計劃體系（見表1）。

1.2 科技計劃投入結構

基于研究的六省（市）科技計劃體系有所差別，調研所獲得的數據也有年度差別，因此除基礎研究進行橫向對比外，其余均采用各省項目資金分配內部比較的方式，具體如下。

表1 六省（市）科技計劃體系對比

1.2.1 基礎研究對比

根據北京市科委2018 年度部門決算，科技計劃項目經費45.38 億元，其中基礎研究12.99 億元，占比29.00%；2019 年上海市科技計劃資金38.75 億元，其中基礎研究5.39 億元，占比13.90%；廣東省科技廳2020 年基礎研究與應用基礎研究預算10 億元，占比14.19%；安徽省科技廳2019 年支出自然科學基金8 000萬元，占全年科技計劃投入比重為4.70%；山東省科技廳2019 年自然科學基金支出約4 億元，占比4.44%（見圖1）。

圖1 各省與江蘇基礎研究比重對比

1.2.2 北京市科技計劃投入結構

根據北京市科委2018年度部門決算，“科學技術支出”2018 年度決算480 232.39 萬元，比2018 年年初預算增加81 236.12 萬元，增長20.36%。其中項目經費453 775.7 萬元：基礎研究129 886.68 萬元，占比29%；應用研究101 123.56 萬元，占比22%；技術研究與開發149 571.83 萬元，占比33%；科技條件與服務37 138.46 萬元，占比8%；社會科學9 290.15 萬元；科學技術普及6 469.13 萬元；科技交流與合作9 565.33萬元、其他科學技術支出10 730.56萬元。

1.2.3 上海市科技計劃投入結構

2019 年，上海市科委科技創新計劃專項資金和科技創新發展保障資金合計38.753 億元。科技創新計劃專項資金35.755 億元，包括專項基礎科研5.391億元、高技術研究16.798 億元、產業技術研究與開發3.15 億元和科技條件專項8.743 億元；科技創新發展保障資金2.998億元。科技創新發展保障資金一般在科技創新計劃專項資金的10%以內。

1.2.4 廣東省科技計劃投入結構

廣東省科技廳2020年圍繞五大科技計劃體系設置各類科技專項資金，預算合計約69 億元，其中，重點領域研發計劃約35 億，所占比重超過資金總量的一半。2020年新增鄉村振興專項約2億元。

1.2.5 安徽省科技計劃投入結構

安徽省科技廳2019年各類科技項目支出合計約17 億元，包括：自然科學基金8 000 萬，創新型省份建設專項（含科技重大專項）130 000 萬，重點研發計劃15 000萬，平臺與人才專項3 000萬，創新環境建設3 000萬，一室一中心（含科技進步獎）10 000萬。

1.2.6 山東省科技計劃投入結構

山東省科技廳2019年各類科技項目支出合計約90 億元，重點研發計劃30 多億元，其中軟科學1 000萬元，公益科技攻關項目1.9 億元，國際合作項目6 000萬元；省自然科學基金4億元，省技術創新引導計劃10.5億元，基地平臺類專項為40多億元。

1.3 項目形成機制

調研的六省（市）科技計劃項目形成機制主要包括主動承接國家重大項目、圍繞省（市）重大需求組織項目、圍繞卡脖子關鍵核心技術設置項目、“自上而下+自下而上”需求征集、建立由各方參與的項目指南論證機制等形式［5］。

1.4 立項組織機制

目前六省（市）的科技計劃項目組織機制主要包括競爭擇優、揭榜掛帥、招投標、擇優委托和聯合攻關等方式。其中穩定支持、競爭擇優和聯合攻關是普遍采用并經驗證效果良好的項目組織方式，廣東、山東對揭榜掛帥、招投標等項目組織方式進行了探索和嘗試（見表2）。

1.5 項目管理機制

北京、上海、廣東和山東在科技計劃統籌管理方面舉措創新，北京市建立科技計劃（專項、基金）管理聯席會議制度，由北京市政府領導擔任召集人，北京市科委、北京市財政局、北京市發改委等數十家單位共同參與，研究科技領域政策創新及科技計劃設置、實施方案、經費概算和管理模式，成立科技決策咨詢委員會為聯席會議決策提供參考；上海組成專項工作推進工作組，由市科委牽頭，聯合市計委、市教委、市發改委、市經信委等部門對科技計劃專項實行統籌聯動管理；廣東建立部門聯席會議制度，與其他行業廳局進行聯動，統籌協調科技創新資源；山東整合科技、發改、工信等部門的科技資金，每年設立規模不低于120 億元的省級科技創新發展資金，集中財力支持重大科技創新，進一步優化科技資源配置。此外六省（市）均開展科技計劃項目儲備庫建設，設立科技計劃項目動態調整機制，建立分類績效評價機制，并不斷完善科技計劃信息系統。值得一提的是，北京、廣東和浙江相繼制定出臺（修訂）了科技計劃項目信用管理或加強科研誠信建設的規章制度（見表3）。

2 江蘇省科技計劃投入體制機制改革路徑

經研究比較六省（市）科技計劃投入創新舉措和實踐經驗，江蘇創新科技投入體制機制改革的總體思路可以概括為“1+9”，即1 個核心，9 大主要任務。以江蘇省高質量發展走在前列為核心，在優化科技計劃投入結構、改革重大項目遴選機制、改革計劃項目立項機制、完善科技計劃項目管理、調整項目績效評價機制、創新項目經費管理機制、統籌各類創新資源、完善科技金融服務機制和營造常態化管理機制和氛圍等方面積極探索，率先打造科技投入體制機制創新發展的“江蘇樣本”，為服務國家高質量發展戰略、創建高水平創新型省份、形成適應創新驅動發展體制機制的發展目標提供強力支撐（見表4）。

表2 六省（市）科技計劃項目組織機制比較

表3 六省（市）科技計劃項目管理機制比較

表4 六省（市）科技計劃項目組織機制比較