商品房預(yù)售資金監(jiān)管問題研究

林瀅

（河北大學(xué)，河北 保定 071000）

在商品房交易過程中，“一房多賣”的現(xiàn)象并不罕見，這嚴(yán)重?fù)p害了購房者利益，擾亂了房地產(chǎn)市場的運(yùn)行秩序。基于該現(xiàn)象危害程度大、范圍廣，商品房預(yù)售制度應(yīng)運(yùn)而生。預(yù)售制度指開發(fā)企業(yè)將建設(shè)中的房屋預(yù)先出售，由承購人預(yù)先支付定金或房款，雙方簽訂預(yù)售合同后，由開發(fā)企業(yè)向房產(chǎn)交易管理部門申請(qǐng)辦理預(yù)售合同備案手續(xù)，產(chǎn)生對(duì)抗第三人的效力，以保證承購人的合法權(quán)益。該制度有效保障了購房人日后物權(quán)的實(shí)現(xiàn)，但面臨預(yù)售資金監(jiān)管難的問題。本文旨在探討如何對(duì)預(yù)售資金進(jìn)行有效監(jiān)管。

一、現(xiàn)行監(jiān)管模式的共性

根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》第四十四條第四款規(guī)定：“商品房預(yù)售所得款項(xiàng)，必須用于有關(guān)的工程建設(shè)”和《城市商品房預(yù)售管理辦法》第十一條規(guī)定：“開發(fā)企業(yè)預(yù)售商品房所得款項(xiàng)應(yīng)當(dāng)用于有關(guān)的工程建設(shè)；商品房預(yù)售監(jiān)管的具體辦法，由房地產(chǎn)管理部門制定”，各地出臺(tái)了相應(yīng)的地方性法規(guī)和規(guī)章。現(xiàn)行預(yù)售資金監(jiān)管模式可總結(jié)為由房地產(chǎn)交易管理部門、商業(yè)銀行和中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管三種，并分別以廣州、杭州和濟(jì)南為代表。

由房地產(chǎn)交易管理部門監(jiān)管的模式成立了專門的監(jiān)督管理小組，統(tǒng)一對(duì)預(yù)售人收存和使用預(yù)售款行為進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)預(yù)售項(xiàng)目進(jìn)行檢查；由商業(yè)銀行監(jiān)管的模式是由開發(fā)企業(yè)委托商業(yè)銀行進(jìn)行監(jiān)管，預(yù)售登記許可的辦理以預(yù)售款代收銀行出具的監(jiān)管方案、開發(fā)企業(yè)與銀行間的預(yù)售款監(jiān)管協(xié)議為前置要件，預(yù)售款具體使用由銀行進(jìn)行監(jiān)管并與貸款發(fā)放相結(jié)合；由中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管的模式是由擔(dān)保公司或者工程監(jiān)理機(jī)構(gòu)作為監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)預(yù)售資金實(shí)施監(jiān)督，以設(shè)立專門賬戶和代收銀行、中介機(jī)構(gòu)、預(yù)售人間的三方協(xié)議為許可的前置要件。

三種模式的共性總結(jié)如下：一是都設(shè)立了預(yù)售款專用賬戶，實(shí)現(xiàn)專戶管理。各地都把在代收銀行設(shè)立專門賬戶作為預(yù)售許可的前置要件。二是把多方協(xié)議作為預(yù)售許可的前置要件。在由房地產(chǎn)交易管理部門監(jiān)管的模式中，由監(jiān)督管理小組、預(yù)售人和開戶銀行簽訂三方協(xié)議；在由商業(yè)銀行監(jiān)管的模式中，由預(yù)售人和預(yù)售款代收銀行簽訂監(jiān)管協(xié)議；在由中介機(jī)構(gòu)監(jiān)管的模式中，由代收銀行、中介機(jī)構(gòu)、預(yù)售人簽訂三方協(xié)議。三是預(yù)售款使用的監(jiān)管方式基本一致，由監(jiān)管主體根據(jù)工程進(jìn)度進(jìn)行審批，由代收銀行或者通知代收銀行支付一部分預(yù)售資金。

二、現(xiàn)行監(jiān)管模式的缺陷

（一）以房地產(chǎn)交易管理部門為監(jiān)管主體

該模式有較強(qiáng)的行政約束力，但也存在如下問題：1.相關(guān)機(jī)構(gòu)職權(quán)范圍擴(kuò)張，容易產(chǎn)生權(quán)力尋租行為，導(dǎo)致監(jiān)管體系名存實(shí)亡，影響購房群眾的切身利益。2.缺乏專業(yè)的管理隊(duì)伍。組成專門的監(jiān)管小組，人員在短時(shí)間內(nèi)難以具備專業(yè)技能，對(duì)施工進(jìn)度的審核和預(yù)售資金使用批準(zhǔn)容易流于形式；而專業(yè)化隊(duì)伍無法在短時(shí)間內(nèi)建立，難以適應(yīng)購房者急切的利益保護(hù)需求。

（二）以商業(yè)銀行為監(jiān)管主體

該模式對(duì)作為營利主體的商業(yè)銀行的社會(huì)責(zé)任要求過高。一方面，其不會(huì)也無力承擔(dān)因監(jiān)管不當(dāng)產(chǎn)生的責(zé)任；另一方面，銀行與開發(fā)企業(yè)間存在因信貸業(yè)務(wù)而產(chǎn)生的利益關(guān)系，容易導(dǎo)致監(jiān)管行為的錯(cuò)位，影響監(jiān)管的公正和可靠性；再者，預(yù)售款的使用需要經(jīng)過審批，但根據(jù)施工進(jìn)度進(jìn)行資金審查不是一般銀行從業(yè)人員可以完成的工作，而大多數(shù)商業(yè)銀行又不愿增加配備專員的支出，審查容易流于形式。

（三）以中介機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體

在該模式下，政府監(jiān)督走向監(jiān)督力度過小的另一個(gè)極端，不利于有效監(jiān)督體系的形成；不僅如此，各地具有相應(yīng)技術(shù)和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的中介機(jī)構(gòu)數(shù)量不足，公正性難以保證；再者，中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)責(zé)任的能力較弱，監(jiān)督不足后觸發(fā)的救助機(jī)制還不完善，本著權(quán)責(zé)統(tǒng)一的原則，很難對(duì)這類主體的監(jiān)管效果產(chǎn)生較高期望值。

三、監(jiān)管模式的走向

（一）區(qū)別對(duì)待

鑒于不同城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不同，在房地產(chǎn)市場秩序未統(tǒng)一的情況下，對(duì)預(yù)售資金的監(jiān)管不能一概而論。對(duì)市場秩序較穩(wěn)定、主體誠信度較高的城市，可推行從寬的政策；而市場秩序較為混亂、主體背離誠信原則的城市可適當(dāng)從緊。對(duì)市場發(fā)展較成熟、融資渠道多的地區(qū)可采取偏緊的政策，防止市場的盲目擴(kuò)張；而發(fā)展較為落后、融資渠道單一的地區(qū)則適當(dāng)放寬。對(duì)待不同的開發(fā)企業(yè)也可以有不同的政策，以廈門的監(jiān)管模式為例，其規(guī)定了免監(jiān)管的范圍和條件，符合條件的企業(yè)可申請(qǐng)免監(jiān)管，既減少了政府的工作負(fù)擔(dān)，又督促企業(yè)進(jìn)行自我約束和監(jiān)督。

（二）有限監(jiān)管

預(yù)售資金監(jiān)管可以有效保護(hù)購房者的利益，但也抑制了資金的流動(dòng)，造成市場效率的缺失。在實(shí)踐中對(duì)預(yù)售資金的監(jiān)管可以采取最低余額限制或者項(xiàng)目保證金制度，限制金額之外的預(yù)售款可由開發(fā)商自行支配，保證市場活力。重慶市的監(jiān)管模式是有限監(jiān)管的典型，如果專用賬戶的資金余額已能確保預(yù)售項(xiàng)目工程建設(shè)所需全部資金并超過本項(xiàng)目工程建設(shè)投資額的15%的，可申請(qǐng)“限定資金監(jiān)管數(shù)額”，對(duì)超出“限定資金監(jiān)管數(shù)額”的預(yù)售資金申請(qǐng)免監(jiān)管。

商品房預(yù)售制度是我國房地產(chǎn)市場中的一項(xiàng)重要制度，各地的監(jiān)管模式各有所長，但應(yīng)用到實(shí)踐中也有各自的缺陷。因此，對(duì)預(yù)售資金的監(jiān)管不能一概而論，應(yīng)該給予各地部門發(fā)揮地方特色的空間，實(shí)現(xiàn)區(qū)別監(jiān)管和有限監(jiān)管，最終推動(dòng)房地產(chǎn)市場的健康發(fā)展。