試論普惠性視角下經濟欠發達地區公共法律服務體系建設

（中共江永縣委黨校，湖南 江永 425400）

公共法律服務體系以維護公共利益和解決群眾最關心、最直接、最現實利益的法律問題為主旨，以促進社會公平正義、維護社會和諧穩定為目標，整合律師、公證、法律援助、法律服務組織等各種法律服務資源和社會力量，為政府、群眾提供優質、高效、無償或低廉法律服務的公共體系。如何開展公共法律服務體系建設，江永縣進行了積極探索和認真實踐，以期進一步完善公共法律服務體系，拓展公共法律服務領域，提升公共法律服務質量。

一、江永縣公共法律服務體系建設的基本情況

（一）開拓創新：公共法律服務體系建設率先啟動

為了解決人民群眾日益增長的法律服務需求與公共法律服務供給相對不足的矛盾，基本實現公共法律服務均等化。江永縣提出了“建立覆蓋城鄉、惠及全民的公共法律服務體系”的工作思路，并把公共法律服務體系建設作為今后一個時期工作的重中之重，按照“以人為本、保障基本，政府主導、堅持公益，統籌城鄉、強化基層、改革創新、提高效率”的原則，在全市率先啟動了公共法律體系建設工作。把覆蓋城鄉的公共法律服務體系建設納入全縣公共服務體系建設規劃。把公共法律服務體系建設納入了全縣小康創建的重點目標任務，并明確提出重點圍繞基層公共法律服務服務網絡建設、公共法律服務產品供給、公共法律服務投入保障、公共法律服務人才培養等四個方面開展城鄉基層公共法律服務體系建設，確保鄉鎮、街道辦事處公共法律服務體系建設完善率分別達到或超過90%。

（二）重點突出：公共法律服務體系建設內涵豐富

在建立公共法律服務體系的構架中，以縣城為中心，基層為重點，重心下移，建立完善縣、鎮（鄉、辦事處）、村（社區）三級公共法律服務網絡，逐步實現公共法律服務體系城鄉全覆蓋。近年來，在全縣范圍內積極探索“警民一體”的化解矛盾糾紛工作機制，探索試行免單式的“村級法律顧問”制度，走通聯系服務群眾的“最后一公里”，切實筑牢基層綜治維穩的“第一道防線”。全縣243 名政法干警分別與每個行政村簽訂免費常年法律顧問聘用合同，協助完善村規民約、自治章程;開展法律咨詢，進行釋法解疑;受委托、代理民事、經濟、法律援助等事務，為基層組織實現依法決策、民主管理提供法律保障和強有力的后盾支持。根據農村趕集的特點，確定每周趕集日為法律顧問服務日。將村(居)法律顧問的有關情況通過聯系卡的形式發放給廣大群眾;同時，在村務公開欄內最醒目的位置向群眾公開村(居)法律顧問的姓名、聯系方式、工作職能等信息，群眾在遇到涉法問題時，只要一個電話，便可享受到專業人員提供的免費法律服務。

（三）全面試點：公共法律服務體系建設初見成效

全縣9 個鄉鎮場分4 批開展公共法律服務體系建設，其中瀟浦鎮政府所轄的3 個社區每個社區投入3 萬元，共計投入9 萬元用于購買法律服務，在每個社區都建立了法律服務工作室，向社區居民提供法律咨詢，協助解決社區矛盾糾紛，同時負責社區居委會的法律服務工作，向社區居民宣傳法律法規，提供優質高效便捷的法律服務。為了確保公共法律服務落到實處，縣司法局與社區按照協議內容共同對所聘請律師的服務進行考核，經考核合格后發放費用。試點啟動以來，服務律師已經在瀟浦鎮各社區開展法制宣傳活動119 次，提供法律咨詢361 人次，辦理法律援助案件68 件，協助調解矛盾糾紛97 件。例如：縣人社局開展了專項執法、維權調糾行動，對全縣的建筑業、采礦業、制造業等用工單位開展了專項執法檢查，共檢查各類用人單位52 戶，涉及勞動者2800 多人，補簽勞動合同500 余份，已經辦理勞動監察案件17 件，結案17 件，清理拖欠工資133.3 萬元，基本實現了農民工工資“零拖欠”。

二、江永縣公共法律服務體系建設面臨的困境

（一）法律資源分布不均勻，群眾有事“找律師難”

目前，江永縣的公共法律服務社會化程度不夠高，法律援助還存在城鄉資源分布不均和覆蓋面不夠大的問題。目前，政府所提供的法律服務基本上集中于城市，雖然一直在努力延伸觸角，覆蓋基層，但是現在的資源難以滿足群眾的需求。江永縣轄9 個鄉鎮場，人口28.5626 萬人，全縣共有36 名社會律師，其中專職律師12 人，兼職律師10 人，公司律師6 人，法律援助律師8 人，另外還有律師輔助人員23 人。從律師的區域分布情況來看，江永縣城的律師人數分別占到全部律師總人數的78%，其中瀟浦鎮律師人數占到85%，其他的鄉鎮場僅有6 名社會律師，人數不到全縣的15%。與此相對的是，江永縣其他鄉鎮場的村居數量超過180 個，占到全縣村居數的近85%。造成公共法律服務資源仍是十分短缺，街道公共法律服務中心仍然是依托司法所開展此項工作，顯得力不從心，舉步維艱，難見成效。

（二）法律服務渠道不完善，群眾提起“訴訟難”

隨著人們法律意識的增強，法律援助的需求量越來越大了，而從事法律援助的法律服務渠道比較有限，導致供需矛盾十分突出。全縣司法行政系統正在加快建設12348 司法行政公共服務平臺，我縣12348 司法行政公共服務平臺也已開通并運行，但還存在運行不通暢、銜接不配套等問題，如：各司法所、律師事務所、服務窗口和業務科室沒有專人對接12348 協調指揮中心，缺乏工作對接細則，12348 協調指揮中心處置、轉接咨詢求助類法律問題時間過長。常駐中心的律師、公證、調解員等法律服務人員不固定，公益服務補償機制不健全，社會律師、法律服務工作者參與公共法律服務的積極性不高。受經濟利益驅動，有能力、有經驗的律師為了發展往往到經濟發達的地區執業，導致縣域留不住律師，直接為“三農”服務的律師人員短缺，力量嚴重不足。

（三）法律援助體系不到位，群眾獲得“賠償難”

江永縣公共法律服務體系的框架已基本形成，但受限于基層司法機關在人、財、物等方面的局限，很難定制出一套完備明晰的服務產品，亟需上級司法行政機關設計和研發配套的法律服務產品。例如在審理涉及農產品損害賠償案件中，矛盾糾紛較為突出，案件審理難度大，原告方權益難以得到有效保護。究其原因，主要有：事實查明難。受損的農民一般只強調損失，怠于對重要證據收集和保全，侵害發生時鮮有目擊證人，更無行政機關介入調查，原告在庭審中往往只有陳述，別無它證，在被告否認的情況下，基本事實難以固定；責任承擔難。此類案件多為復合侵權，也有少數屬侵權類與違約類競合，法律關系復雜，責任承擔難以確定；損失大小認定難。生長期的農作物受損，難以確定具體損失，生長期的農副產品（如飼養的豬、牛、羊、魚類等）中的間接損失，如生病、生長緩慢、繁衍的能力等受損難以確定，加之原告在主張中，大多依據農業部門的統計數據或相關書籍的理論推測，證明力較弱；缺乏權威鑒定。

三、經濟欠發達地區公共法律服務體系建設的路徑選擇

（一）在平臺設置上，堅持基層探索與規劃引領并驅

公共法律服務體系是基本公共服務體系的重要組成部分，是社會治理創新的重要內容，實現公共法律服務的普惠性、均等化，必須建立在政府主導、部門協調配合、社會公眾廣泛參與的基礎上，由司法行政部門牽頭組織實施管理公共法律運行平臺。全縣各級各部門要將公共法律服務體系建設作為司法行政機關服務民生、保障發展的一項重要舉措，作為司法行政工作轉型發展的重要抓手，整合資源，創新機制，主動擔當公共法律服務體系建設“實驗田”角色，建立完善縣、鎮（鄉、場）、村（社區）三級公共法律服務網絡。同時，要發揮司法行政職能優勢，組建由律師、公證、法律工作者等法律專業人才組成的公共法律服務團隊，穩步推進在機關、部門、街道、村（社區）、企事業單位普遍建立法律顧問制度，促進法治政府和法治社會建設，同時，將公共法律服務體系建設列入政府議事日程，納入基本公共服務體系建設內容，并對工作質量、服務效能進行考核評價，滿足公共法律服務社會化基本需求，真正做到公共法律服務覆蓋城鄉，惠及百姓。

（二）在資源整合上，堅持行政推動與社會協同并舉

各地發揮司法行政機關統籌協調作用，分類整合各方資源并配置到基層，延伸到村居。充分整合系統內資源，建立一支由司法行政干部、公證員、專職人民調解員、律師和基層法律服務工作者組成的“便民法律服務團”，開展集中服務，實現系統內資源有效下沉和司法行政服務關口前移。廣泛吸納系統外資源。建立不同層面的法律志愿者隊伍，動員吸納法律職業資格證持有者、大學生村官、離退休法官、檢察官等參與村（社區）服務活動。進一步加強街道、村（社區）公共法律服務窗口建設，健全配套銜接制度，完善細化服務流程，實現三級窗口規范化、常態化服務。積極培育新型社會組織資源。積極扶持調解沙龍、鄉音調解室、新江永人學法俱樂部等新型社會組織成長，為村（社區）公共法律服務提供隊伍支持。

（三）在產品供給上，堅持免費服務與適當收費并行

公共法律服務產品基于滿足社會基本法律需求，包括：普法教育、法律援助、法律咨詢、辯護、代理、公證、調解等等，因此，應制定詳盡的公共法律服務產品目錄，免費供服務對象參考和選擇，同時，建立基本法律服務產品庫和人才庫。逐步建立與縣域經濟社會發展水平相適應的公共法律服務產品范圍動態調整機制，全縣公共法律服務產品供給以免費服務為原則，以適當收費為例外。“兩中心一站點”統一提供糾紛調解、法律咨詢、維權指引、簡單法律文書代寫等免費服務。著力提高公共法律服務人員解決問題的能力，采取專題培訓和崗位鍛煉等方式，加強人員的能力培養，提高窗口服務能力。通過建立無休服務崗，全天候為群眾提供服務，建立“司法行政公共法律服務群”，安排專職律師坐班解答法律難題。

（四）在機制建設上，堅持創新創優與便民惠民并重

公共法律服務是社會公益性事業，應建立政府購買公共服務機制，將公共法律服務產品納入政府購買目錄，保證公共法律服務常態化、可持續。建立健全政府財政保障機制，推動公益性公共法律服務補償機制，健全人民調解個案補貼、法律援助案件補貼、律師駐點服務補助等制度，激發公共法律服務人員工作熱情。將法律服務、人民調解、法制宣傳等25 項公共法律服務項目納入縣政府向社會購買服務指導目錄，方便各地根據輕重緩急和群眾需求程度安排政府采購，同時向社會表明政府姿態并為今后政府購買提供依據。各鄉鎮場司法所通過爭取黨委政府支持，將相關服務項目納入政府購買范圍。