關于新時期地勘單位改革發展思考

查斌

（新疆維吾爾自治區地質礦產勘查開發局第二地質大隊 喀什 844002）

1 序言

十八大以來，涉及到地勘行業的國家系列政策措施相繼推出，中央財政資金已經明確退出礦產勘查領域，公益性地質工作將按照政府購買服務的方式確定承擔主體；國務院要求將事業單位所屬企業國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系，事業單位不得利用財政資金對外投資等等[1]。

現階段，一些地勘單位已重新步入了新的發展困境，地勘行業生產結構不合理、產能過剩，同時受生態環境保護工作的影響，地質勘查項目也出現了斷崖式銳減，使得當前地勘行業整體面臨巨大轉變[2]。

隨著全球經濟整體增速放緩，有效需求不足，大宗商品價格持續下降等因素影響，我國非油氣地質勘查投入持續走低，地質勘查市場投入明顯減少，尤其是社會投資大幅下降，企業投入持續低迷。2018年我國地質勘查投入延續了近年來的下行趨勢。全國地質勘查投入資金173.72 億元，同比減少12.4%。其中：中央財政投入58.30億元，同比減少0.6%；地方財政投入53.77 億元，同比減少20.3%；社會資金61.65億元，同比減少14.7%。2019年上半年，全國非油氣地質勘查投入同比減少4.5%，預期2019年全年將繼續保持降低趨勢。傳統的以找礦為主的地質勘查投入持續下滑的同時，服務支撐生態文明建設的地質勘查投入不斷上升。2018年上半年，水文地質、環境地質與地質災害調查13.65 億元，同比增加3.3%。礦產勘查投入占比逐年下降，從2012 年的81.2%下降至2018年上半年的49.5%，自2006年以來這一比例首次低于50%。水文地質、環境地質和地質災害調查投入占比持續上升，從2006年的3.0%上升到2018年上半年的18.3%。今后地質工作將從以服務礦產資源管理為主，向服務包括礦產資源在內的自然資源管理轉變。服務自然資源管理、生態保護修復、新型城鎮化建設、城市地質、農業地質、生態地質、旅游地質等新興的地質勘查工作將持續拓展與壯大。

2 地勘單位改革現狀

縱觀幾十年的地勘單位改革轉型，地質工作實現了從高度的指令性計劃向計劃與市場并行的轉變，管理體制實現了從國有地勘單位全部由中央的垂直管理到中央與地方分別管理轉變，經費來源實現了從完全財政供養向差額撥款、市場增收并行轉變。這一時期，由于地勘單位自身不適應、市場不發育等原因導致了上世紀后期生存發展的困境。改革發展到現在，逐步走出了一條“戴事業帽子，走企業路子”的模式[3]。但隨著2011 年中央下發《關于分類推進事業單位改革的指導意見》，2016 年印發《關于從事生產經營活動事業單位改革的指導意見》后，地勘單位改革步入深水區，事企分離已成大勢所趨，特別是黨的十九大對事業單位改革提出了新的明確要求，地勘單位的改革勢在必行。

從目前全國地勘單位的改革進展看，中央一級有部屬公益性隊伍中國地質調查局、原武警黃金部隊，有隸屬國務院國資委直接管理的中國煤炭地質總局、中國冶金地質總局，以及隸屬于礦業、有色、核工業、建材等行業央企的地勘單位或地勘企業；地方管理的地勘單位也分屬不同系統、不同行業，改革進度不一、方式多樣、且沒有完全到位，具體有以下幾種模式：

一是按一類事業單位管理，重新核定事業編制，所辦企業逐步脫鉤。主要承擔財政投資的基礎性、公益性地質工作。廣東、湖北、寧夏和海南等省將原地勘局更名為地質局，湖南省將四個局級地勘單位（地礦、核工業、有色、煤田）合并成立湖南省地質院；湖北地質局將該局處于相關市州的十個地質隊加掛湖北省地質環境監測保護站，工作職責由主要從事地質找礦轉向資源保障與環境保護并重；廣東省地質局將所屬的10 個地勘單位加掛了“廣東省地質災害應急搶險技術中心”。

二是基本保留原地勘隊伍建制，并在原地勘單位和所辦企業基礎上組建企業集團，“事企混合”運行，既承擔財政投資的公益性、基礎性地質項目，又承擔社會投資的商業性地質工作任務，企業集團也同時開展正常的生產經營活動。如云南地礦局、內蒙古地礦局、山東地礦局、廣西地礦局、華東有色地勘局等；云南省地礦局2003年進行管理體制改革，將專業技術及生產經營劃歸新組建的集團公司，原局屬地勘單位主要職能僅是管理職工身份、服務離退休職工、基地管理。內蒙古地礦集團與地礦局實行“一套人馬，兩塊牌子”。

三是有些省區把原有地勘單位以局為單元整體改制為企業集團，最具代表的是遼寧和陜西兩省，所不同的是陜西將地礦、有色、煤田、核工業四個局分別改制成四個企業集團，新組建陜西省地質調查院；遼寧是將地礦有色、核工業、煤田、冶金、化工五局一院合并成一個企業集團。

另外，在省屬范圍內將地方管理的不同行業、不同系統的地勘單位進行合并重組的主要有湖南和遼寧兩省。

3 當前地勘單位改革發展中的問題、矛盾、困境及障礙

3.1 隊伍龐大、專業雷同、產能過剩

多年來，全國國有地勘“百局千隊”的隊伍格局和近50萬在職職工規模沒有大的改觀，2015年全國具有地質勘查資質的事業性質單位1117家，目前“一省數局”、“一城多隊”情況依然普遍存在[4]。國有地勘單位職能相近、發展方式相似、產業結構雷同、產能過剩。

3.2 地質勘查投入持續下滑、生態保護力度加大

以2012年為拐點，地質勘查進入調整下行階段，勘查投入逐年下滑，2018 年上半年地質勘查投入與2012 上半年峰值相比下降了65.6%。隨著生態文明建設不斷推進，國家先后出臺一系列環境保護政策法規。2017 年，國家先后發布《全國國土規劃綱要（2016-2030年）》、《關于劃定并嚴守生態保護紅線的若干意見》等文件。政策總趨勢是加大國土空間生態保護力度，提高國土空間開發準入門檻。從已劃定的生態保護紅線看，其面積約占國土面積的1/4，截止2018 年5 月國家級自然保護區總數達到474個。新疆、甘肅、湖南等省份推動自然保護區內礦業權清退工作，目前已完成部分探礦權、采礦權的退出與注銷。許多設立在各類自然保護區的礦業權甚至基礎性地質工作都要依法退出，有些重要的成礦區帶或有前景的找礦靶區與保護區重疊，導致老的礦業權要退出，新的礦業權無法設立，從而使地質找礦工作的空間明顯縮小。與此同時，大地質拓展工作由于市場容量小、技術新、專業性強，使絕大多數地勘單位短期內無法在新的服務領域取得重大突破。

3.3 公益性職能弱化

就地勘行業現狀來看，公益性地勘單位欠缺公益屬性，經營性地勘單位核心競爭力不足。屬地化改革以后，許多地勘單位主動承擔的抗旱打井、地災治理、城市地質、農業地質、旅游地質等工作，多限于以承擔項目形式，并不是履行地方政府的公益職能，無法獲得各級地方政府認可的服務地方社會公益性工作職能。

3.4 地勘行業的產業困境

地質勘查業屬于專業技術服務業，歸屬第三產業。計劃經濟時期，由于國家對礦產品的巨大需求，對地質找礦投入很大，經費保障程度高，地勘單位主要任務是找礦，找到礦后上報國家，再由有色等行業去開采，當時的地勘行業可以獨立發展。長期以來，整個行業高度依賴政府投入，直到上世紀后期，地勘行業的事業經費實行差額撥付，加上國家對地質行業投入大幅減少，地勘單位為了生存發展多數要依賴于劃分為第二產業的礦業開發或其它經營業務。特別是對探礦權一律實行招拍掛制度以來，地勘單位更是因“探者無其權”而淪為“打工者”。屬地化后“廳局分家”，地勘單位沒有任何行政事業類行業收費項目，更沒有類似于石油、交通、供水供電等行業的“壟斷”收入。因此，地勘行業難以實現自我發展。

3.5 體制機制及管理模式方面

自2001年起國家要求事業單位實行收支兩條線管理，任何經費收支都要納入財政預算和計劃，層層審批，這種按部就班的程式性管理難免造成效率低下，同時，2019 年地勘單位也已實施新的《政府會計制度》。地質勘查是一項帶有生產性質的調查研究工作，需要在實踐過程中，通過不斷地綜合研究、分析測試獲得新的認識來指導下一階段工作。地質勘查工作具有很強的探索性和不確定性，且野外作業多、流動性大，如果嚴格按照事業單位程式性的管理，限制了在實際地質工作中對設計的變更和方案的調整，必將影響地質找礦工作效果。

3.6 地勘單位自身改革發展動力不足

地勘單位改革30多年來，特別是屬地化管理后，地勘單位仍然存在著基礎薄弱、歷史包袱重、離退休人員多、社會地位不高、人才青黃不接等諸多問題和困難，地勘單位已逐漸邊緣化。地勘單位面臨的問題和困難，單靠其自身是不能解決的，如果沒有政府的主導和政策的強力支持，地勘單位的改革與發展必將舉步維艱。

3.7 事企混行的管理模式存在政策風險

黨的十八大以來，中央提出“四個全面”戰略布局，并制定出臺了一系列政策法規與舉措，特別是在全面依法治國、全面從嚴治黨方面提出了更為嚴格的要求，而地勘單位長期以來形成的一些傳統認識、習慣做法已經涉及違反現行規定并觸及政策紅線。近年來的國家審計、巡視或督查中，地勘單位在財政預算、國有資產管理、財務管理、投融資、編制管理、組織人事、收入分配等方面暴露出的諸多問題，已經觸及政治風險、經濟風險和法律風險[5]。

歸結起來，這些問題和困難，既事關地勘體制改革，也關乎地質事業發展，實際上就是要解決好體制轉型和發展轉型的問題。體制轉型是基礎和保障，發展轉型是目標和路徑。要以體制轉型帶動發展轉型，因為體制不順帶來的束縛和制約是全面而根本性的。體制轉型做不好，發展轉型就難以實現。發展轉型做不好，地勘單位和地質事業就難以健康協調持續發展。

3.8 改革初期存在的制度沖突及其它深層次矛盾

有些地方為了支持地勘單位改革，都設定了一定年限的過渡期，保證原來事業經費的正常撥付，但在制定政策時需要明確原有對于事業編制單位的地勘事業經費是否可以撥付到地勘企業；依附于原事業單位的各種資質、礦權、貸款、擔保如何平穩劃轉到地勘企業；擁有事業身份的核心技術與管理人員是否可以保留事業身份在企業工作以及這類人員流動、醫保社保、職稱晉升、檔案工資調整等問題。

4 地勘單位改革的思考和建議

4.1 理順管理體制

4.1.1 堅持事企分離

按照中央要求，持續深入推進事企分離，主動進行隊伍的整合重組，優化布局。要實現真正意義上的事企分開，做到人員分開、資產分開、業務分開、收入分開、費用分開、賬務分開、制度分開、機構分開等[6]。充分考慮從地勘事業單位剝離出的地勘企業穩步發展，穩妥地處理好涉及干部職工身份轉換，養老、醫保、退休保障、以及國有資產劃轉等“人、財、物”眾多實際問題。合理劃分改革后的地勘事業單位和地勘企業承擔的職能和定位，避免二者出現新的競爭。

4.1.2 建立中央和地方地質調查工作分工協作機制

應盡快建立中央和地方地質調查工作分工協作機制。原財政部下撥的地質礦產調查專項取消之后，轉變為自然資源部中國地質調查局部門預算項目，從項目運行機制上，直接斷絕了地方管理的地勘單位參與國家地質礦產調查專項的資格。從國家資源戰略角度考慮，應設立國家層面的基礎性、公益性地質勘查專項資金，結合各省、各地區礦產資源分布差異，建立中央和地方分工協作的地質勘查機制。

4.1.3 統籌考慮各行業、各系統地勘單位的改革

各省（區、市）要統籌考慮將所屬各系統、各行業地勘隊伍進行系統化全面改革，根據實際情況組建起一支公益一類事業性質、規模適度、技術先進、裝備精良、由省級自然資源部門歸口管理的公益性地質調查隊伍。組建方式可以根據各地實際作出不同選擇；有多個地勘局的省區，可以在現有地勘單位體制框架的基礎上整合重組，把幾個地勘局合并重組為一個局，組建公益性隊伍時所辦企業要與地勘單位脫鉤，人員編制可以根據地質工作需要適度壓縮、重新核定。

4.2 轉變思想觀念

地勘單位也需要解放思想、轉變觀念，以全新的視角去看待轉型、以全新的思維去謀劃轉型，全面融入所在區域的經濟社會發展整體戰略，全方位服務政府運行目標。

一是要牢固樹立需求導向的觀念。政策導向、國家需要、市場需求是地質工作的風向標，要克服墨守成規、固步自封的思想，從“我能干什么就去干什么”向“國家需要什么、市場需要什么我就干什么”轉變。

二是要主動實現從傳統地質工作思想向以服務自然資源管理的全領域、全過程的理念轉變。地質學不僅僅是服務找礦、找水的科學，更應該全面聚焦“保障礦產資源安全、支撐生態文明建設、服務自然資源管理”。從這個意義上講，地質工作的服務領域是非常寬泛的。因此，地質工作要從狹義、單純地服務于資源利用向服務資源、國土、環境、生態等自然資源和生態空間的開發保護轉變。許多領域可能是我們過去從未涉足或不熟悉的，這就需要主動作為、開拓進取。

三是要堅定發展轉型的信心，地勘單位發展轉型面臨許多困難和挑戰，必須要有戰勝困難的信心。

4.3 加快結構調整

一是要根據國家政策導向和市場需求找準目標定位。服務生態文明建設，地質工作要積極參與生態環境調查與生態修復，積極探索和全面實施綠色勘查；要向頁巖氣、煤層氣、淺層地溫能、地熱等清潔能源勘查領域拓展[7]，加快調整勘查工作布局。服務產業結構調整，地質工作要加強國家緊缺和急需礦種勘查，全面推進鋰、鈮、鉭、石墨等戰略新興產業所需礦產資源勘查[8]。服務防震減災，地質工作要發揮地質災害調查評價和綜合防治方面的專業優勢，繼續加強地質環境保護的技術支撐。服務新型城鎮化，需要加強城市地質工作，精準對接在城市規劃建設管理方面對地質工作的需求，不斷拓展工作空間，為城市可持續發展提供地質技術信息支撐。服務國土綜合整治，需要發揮規劃編制、工程測繪、地籍調查等方面的技術優勢，積極參與耕地質量調查評價、土壤污染防治、土地確權調查、易地扶貧搬遷、基本農田建設、土壤剝離、土地整治、土地復墾等工作。服務環境污染防治，需要我們在土壤質量調查、地下水監測、環境影響評價和資源環境承載力評估等方面有所作為。服務鄉村振興戰略[9]，需要地質工作在打井找水、發展鄉村地質旅游、環境治理等方面發揮作用。

二是要根據自身特點和優勢找準目標定位。結構調整不是要完全放棄老本行和弱化地質工作，而是要在優化結構的基礎上使地質工作得到新的加強。地勘單位是地質工作的主體，地質工作是地勘單位的立局（院、隊）之本、優勢所在、發展之基，離開了地質工作，地勘單位就失去了優勢。發展轉型不應成為徹底轉行，而是在已有技術、專業門類、人才優勢基礎上的新拓展。因此，必須緊密結合地勘單位實際，發揮優勢，揚長避短，切不可舍本逐末、以短擊長。

三是要順應自然資源管理體制改革新形勢找準目標定位。地勘單位要面向自然資源的各個領域。譬如，過去的土地規劃、城鄉規劃、水資源利用規劃、生態建設規劃等，似乎與地質工作沒有直接關系，今后自然資源實行統一管理，需要編制國土空間利用規劃，就離不開地質工作的基礎性支撐作用。總而言之，地質工作的結構調整勢在必行，地勘單位必須順應大勢、找準定位、做出選擇。

4.4 積極爭取政策支持

地勘單位改革涉及面廣、情況復雜，需要強有力的組織領導和政策支持，這是改革能否穩步推進、取得成功的關鍵[3]。省級政府及行業管理部門要充分考慮地方經濟社會發展對地質工作的需求，研究提出新形勢下省（區、市）地勘單位改革發展指導意見，明確區域內地質工作需求、地勘行業規模、地勘隊伍布局、財政資金投入等。

一是要堅持以人為本的理念。改革過程中要切實維護好地質職工的切身利益，解決好地質職工的合理訴求和后顧之憂。要借鑒成功經驗，讓地質職工在改革中當前利益不受損、長遠利益有期待。一要給予職工進入事業單位或企業一定的自主選擇權，不能搞強行分配和一刀切。二要爭取提前退休政策，讓年齡偏大的職工可以選擇退休，這樣既能滿足職工訴求，也能解決壓縮事業編制的難題。三要對進入企業的職工，要解決好養老保險等繳費年限延續認定問題，解除職工后顧之憂。

二是要確保公益性地勘單位事業經費足額到位[10]。長期來看，地方政府對改革后的公益類地勘隊伍規模需求是很有限的，劃分為公益一類的地勘單位只能是少數，公益二類地勘單位是一種過渡體制，大部分單位仍然要改制為企業；因此，對改革后的公益一類地勘單位，還應賦予在礦產資源安全、支撐生態文明建設、服務自然資源管理、服務防災減災、服務國土綜合整治、服務環境污染防治等方面新的事業職能，不再參與和承擔財政投資以外的地質工作和其它生產經營活動，持有的各類礦業權也應劃轉到地勘企業，同時，各級財政要保證地勘事業單位運行的基本經費和工作經費，使其能專心致志地從事公益性地質工作。

三是給予地勘企業政策支持。由于歷史原因和地質工作的特殊性，地勘企業在脫離地勘單位后仍然會存在許多自身難以克服的困難，需要“扶上馬送一程”[11]，要制定支持政策，使其發展得更快更穩，如增加資本金注入、配置優質經營性資產及優質礦業權等。另外，地勘企業自身也要增強市場競爭能力、積極獲取優質的礦產資源，優化產業布局、延伸產業鏈、培育自己的支柱產業、提升核心競爭力和品牌優勢，建立健全現代企業制度。

四是合理劃分改革后地勘事業單位和地勘企業承擔的其它職能。如地勘單位基地管理、退休職工管理服務。

五是設定改革過渡期。為了使改革平穩有序推進，可以設定一定期限的改革過渡期，幫助地勘企業解決一些特殊困難和發展中的突出問題。

4.5 做大做強地勘企業

現有條件下，從原地勘單位分離出來的地勘企業絕大部分仍然以礦業開發作為核心產業，傳統的地質工作服務于礦業開發這一主業，因此，增強地勘企業獲取優質礦產資源的能力尤其重要，也是地勘企業能否持續健康發展的關鍵，地勘企業應積極尋找優質資源，放眼國內、國際進行全球布局，尤其要重點尋找和布局信息技術、新能源、新材料等產業的新興礦產。同時，地勘企業應積極尋求和加強與國內外大型礦業集團的合作，提升地勘企業在技術、管理、運營等方面的能力，建立健全現代企業管理制度；密切關注新興技術、新興產業的發展，優化產業布局，采用最先進的技術和裝備，追求環保、高效、高質量的發展；積極延伸地勘企業產業鏈，形成從資源獲取、勘查、開采、冶煉、深加工、流通、運營、貿易、金融等全產業鏈布局。尤其是要加強自身的技術革新能力，在設計、勘探、施工、礦冶科技、加工等領域要具有品牌優勢和技術優勢。