林業碳匯交易機制對草原碳匯發展的借鑒研究

張昕雨 石小亮

摘要：? 闡述近年來內蒙古大興安嶺地區林業碳匯項目計劃試點、交易合作、推廣監測、體制建設的發展歷程以及取得的初步成效，總結成功的經驗與啟示。基于內蒙古大興安嶺地區草地碳儲量、碳管理、補償機制發展進程的探討，分析其在碳匯發展的資源投入、政策支撐以及管理水平等方面存在的問題。以碳匯平臺建設經驗為基礎，為草原碳匯發展提出對策建議：碳匯發展應效仿林業的成功案例，搭建交易平臺，對不同主體進行有效激勵;政府要加大對基礎設施的投資力度，吸引不同市場主體參與;加強草地碳排放核算研究，培養人才;克服草原退化、沙化、火災等因素制約，提高個人、企業對于節能減排的認識。

關鍵詞：? 森林碳匯;? 草原碳匯;? 內蒙古大興安嶺

中圖分類號：? ?F 326. 2? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：? ?A? ? ? ? ? ? ? ? 文章編號：1001 - 9499（2020）06 - 0048 - 07

中國是國際上溫室氣體排放量較大的國家之一，自京都議定書簽訂以來，中國作為負責任的大國，積極承擔起了碳減排的責任。碳匯是中國發展低碳經濟、緩解溫室氣體減排壓力的重要途徑，其中林業碳匯、草原碳匯在碳匯系統中占有十分重要的地位。林業碳匯交易是指將排放出的二氧化碳通過排放權交易進行補償的一種機制，發展碳匯交易能夠有效推進中國生態產品貨幣化和生態補償制度建設。

“碳匯”一詞來源于1997年簽訂的《京都議定書》，該協定是通過CO2的“抵消策略”，將大氣中的CO2含量穩定在可控的水平范圍內，自該協定簽訂后，中國作為國際社會中負責任的一員承擔了相應的減排義務。近年來，國內學者對于碳匯、碳匯交易及林草碳匯做了很多研究，何桂梅等梳理了我國碳交易市場建設進展，總結7個碳交易試點的經驗和做法，表明各類自愿碳匯營造林活動、碳補償活動的廣泛開展以及CDM項目成功的簽發使我國碳匯林業的發展邁出了重要的一步 [ 1 ]。崔麗媛以北京市為主要研究對象，運用層次分析的方法，發現林業碳匯中法律體系、碳匯產品的定價機制、碳匯交易資源配置的管理水平、人才技術為影響其交易等四項主要因素[ 2 ]。古強在研究草原碳匯以及區域協同治理方法、可行性、適用性時，對于不同區域的協同度進行測定，測定結果表明內蒙古自治區草原的區域間差異較大，漲落波動頻繁，配套措施不完善，發展持續力較差[ 3 ]。由于我國碳匯產業的發展并未形成完整的體系，研究者們多關注不同地區的項目交易進展、國際或國內市場所面臨的挑戰、未來發展的趨勢、經驗對策等方面，對于草原碳匯的研究多集中在牧民以及其他主體對草原碳匯項目的參與意愿、未來交易機制、協作管理等問題的發展路徑。

內蒙古自治區大興安嶺地區森林、草原碳庫豐富，發展碳匯具有廣闊的市場前景，近年來林業碳匯減排量交易成功的案例以及較為完善的碳匯資源管理體制也為草原碳管理戰略研究提供了指引。本研究通過分析內蒙古大興安嶺國有林區開展的林業CDM項目和CCER項目案例，探索林業碳匯交易的基本流程以及管理模式，總結林業碳匯項目交易的經驗，充實草原碳匯的研究成果，有針對性地提出可供參考的經驗建議，這對于解決草原建設資金不足、缺乏交易基本體系框架等問題具有參考意義，為加強草原管理水平、促進草原可持續發展建設提供新的依據。

1 內蒙古大興安嶺地區林業碳匯交易現狀及經驗

1. 1 內蒙古大興安嶺地區林業碳匯交易現狀

目前，中國已經建立了以自愿交易為基礎的碳交易平臺，利用市場機制來控制和減少碳排放，推進生態補償市場化，使經濟發展朝低碳綠色的方向轉變。在實行碳減排的過程中，我國南方地區森林資源較為稀缺，工業企業碳排放的交易成本較高。內蒙古重點國有林區是我國五大國有林區之一，森林覆蓋面積占整個大興安嶺46%，承擔著維護生物多樣性以及生產生態產品的重要職責，森林蓄積7.47億m3，蓄積量在全國國有林區中居第1位，與南方地區相比較，具有成本低、配額量大的優勢，一些排放量大的企業傾向于在此進行碳交易。

林區碳匯產品交易形式分為兩種：一種基于項目，即林區通過再造林項目或者森林經營項目，將項目產生的碳匯產品（減排量或者碳信用）出售給需要減排的企業。另一種基于配額，即林區通過優化能源結構、創新發展減排技術等手段控制減排量或者碳信用。從林業碳匯方法學和模式的角度來看，項目主要有兩種實施方式：一種是通過與中國綠色碳匯基金會、綠化基金會等中介機構的協助，由林業局全資投入開展碳匯造林項目，獨立擁有項目所有權。另一種是前期碳匯項目建設出資由中介機構承擔，中介機構與林業局作為共同業主分配減排量市場交易的利潤。這兩種形式的項目主要涉及地方林業局及中介機構，國家林業局、發改委、林管局等管理機構也參與其中。

近年來，內蒙古大興安嶺地區碳匯項目持續開展。2014年，綽爾林業局完成項目開發、DOE審定、核查、簽發等過程，總排碳量為138.7萬t。2016年，國家林業局要求各省、自治區要通過監督碳匯考核、營造碳匯林等方式，進行有效的林地管理以應對氣候變化，并通過開展摸底調查、推進試點、完善交易政策等方式推進全國碳匯交易進程。2016年，金河林業局開展的林業溫室氣體自愿減排項目——金河森林工業有限公司碳匯造林項目獲得審批，預估年均碳減排量 235 425 tCO2/年。2017年，內蒙古重點國有林區與中國綠色碳匯基金會合作完成了綽爾林業局VCS標準林業碳匯項目，項目區設在五一林場，林業局將此林地管理類碳匯項目所獲得的部分減排量提供給華東林業產權交易所，浙江華衍投資管理有限公司以120萬元購買了所需的林業碳匯產品。2018年，烏爾旗漢初次嘗試森林經營類碳匯研究項目，成功運用了動態可變密度森林生長、碳庫計量監測、生物量碳密度測度等模型，取得了許多技術突破，開發森林可持續經營碳匯林面積1 325.74 hm2，項目實施期為20年，預計產生大約44 305 t可認證的CO2減排量，年均減排量2 215 t。烏爾旗漢林業局選派代表出席了在波蘭舉辦的第二十四屆聯合國氣候大會，發表了以“天保工程對于中國生態轉型以及應對世界氣候變化”為主題的演講。同時，綽爾林業局國際核證減排標準林業碳匯項目進入第二個核查期，預計減排量將達到39萬t。

1. 2 內蒙古大興安嶺地區林業碳匯發展經驗

1. 2. 1 積極開創減排量交易成功的案例

內蒙古大興安嶺地區建立碳排放權交易市場，秉承“生態優先、綠色發展”的林區建設理念，能夠進一步促進林區生態轉型發展。雖然林區的碳交易市場建設還未完全成形，尚處于逐步形成、穩定運行的初級階段，但是林管局已經對于不同交易形式進行了大膽的嘗試，7個試點也在有序推進，無論是基于項目還是基于配額的交易形式，都取得了初步成功（見表1）。這不僅對于解決林區的資金建設、促進林區經濟發展具有重要作用，也有利于降低社會減排成本，推動林區經濟向綠色低碳轉型升級。在未來，林區將建立適用于自身發展的碳交易配額分配辦法，客觀合理地調整林業碳排放配額及其核算方式，將提高森林儲碳水平作為林區生態保護建設良性發展的新路徑。

1. 2. 2 政府重視，出臺配套政策

隨著碳匯交易市場的逐漸發展，人們已經明確意識到林業碳匯交易需要內外雙驅動力，即不僅需要資本作為內生動力推動碳匯市場的逐漸發展，也需要外部政策與法制的保障。由2018年19個林業局森林撫育面積與人工造林面積圖（圖1）可以看出，2018年人工造林面積最多的是烏爾旗漢林業局，森林撫育面積最多的是根河林業局，這與兩個林業局開展的碳匯造林項目與森林經營碳匯項目息息相關。為應對“十三五”期間氣候變化，內蒙古自治區政府印發了林業政策與行動白皮書，強調增加生態林建設面積，使其達到5 000萬畝（1畝=0.067 hm2）。從組織架構方面來看，內蒙古大興安嶺林業集團公司參照國家對全國碳市場建設的頂層設計，在各個林業局成立了碳匯管理職能部門——碳匯辦，將碳匯辦的職能分為了經營管護、天保工程、碳匯項目申請與認定、碳市場交易規劃等八大框架體系，這一舉措取得了顯著的成效。

1. 2. 3 金融機制輔助，形成產業發展合力

林業碳匯項目申請流程大體可分為6個階段（圖2），初期階段的項目開發注冊、DOE審定核查、碳匯計量監測、碳匯產品生產技術規范等步驟均需要大量資金投入，只有擁有充足的資金，才能在開發項目的所有權上擁有保障，使項目的推廣和宣傳上更具有優勢，推動碳匯市場快速發展。林業碳匯的融資可通過政府直接投資，但是這部分資金是遠遠不夠的，在意識到財政融資、企業融資或金融機構協助融資的重要作用后，林區開展了基于排放權交易和基于直接投資的兩項碳金融活動，籌備了多次碳金融體系培訓班，建設綜合性金融機構，提高對于碳匯金融項目的認知度，增加對碳金融交易規則、風險評級、減排單位認證等環節的把控，使受訓者擁有碳匯金融項目的開發執行能力，吸引各方社會力量共同參與項目。

1. 2. 4 提升專業技術，加大碳匯監測基礎建設

為了強化培養專業技術人才、隊伍以及碳匯管理人員，使更多的人參與到建設北方綠色生態屏障的過程中，林管局聘請了國家林草局造林司、自治區林科院、管理局森林調查規劃院等單位的資深專家開展專題講座，使林區碳管理人員明確掌握碳交易的基本策略，學習大型央企碳管理經驗。同時，學習國外林業碳匯的科學計量和監測體系，努力與林業生態補償的標準接軌，實現了“碳成本”向“碳機遇”的成功轉變。

1. 2. 5 加強監督管理，減少各種破壞因素

森林火災破壞性極強，會導致林木的蓄積量大大降低，而內蒙古大興安嶺地區氣候干燥、林木眾多，一旦發生火災，風大戰線長，火源管控難度大，火勢通常難以控制，森林生態環境被嚴重破壞，幾乎不可能恢復。為此，林區采取筑牢宣傳、責任、檢查、審批、應急準備防線等“五個筑牢”的工作措施，加大“區域聯防”、“互相聯防”、“十戶聯防聯保”，新設備、新技術的使用大大提高了撲火行動的科技含量。2018年，內蒙古自治區因為嚴重火災而導致森林資源被破壞的面積較2017年減少了431.9%（圖3），當日滅火率在95%以上，有效保護了森林資源安全。

2 內蒙古大興安嶺地區草原碳匯現狀

2. 1 草原碳匯交易現狀

草地生態系統的有機碳儲量分布僅次于森林生態系統，光合效率高，在空間上與森林互補，幫助森林固定土壤，在碳匯系統中具有重要作用。據測算，每公頃草地可固碳1.5 t/年，擁有656 萬hm2天然草原的內蒙古大興安嶺地區，每年可固碳984萬t，是國家重點的納碳貯碳基地。近年來，內蒙古大興安嶺地區草原碳匯交易取得了一定進展。

其一，內蒙古自治區已經逐步開展了草原碳儲量基礎研究。2014年，國家發布了相關的減排計量與監測方法學，給各地區可持續草地資源的監測提供指導性方向。在此之前，林區從未開展過全區范圍的草原碳匯監測調查，但經過一段時間的梳理和規范后，部分高校、科研機構已經對內蒙古自治區草地碳儲量有了大致的計算，開展的北方草地碳匯機理研究取得了一批建設性的科研成果。

其二，草原補償機制的力度逐漸增強。草原生態補償的核心在于以經濟手段宏觀調控不同草原相關主體之間的利益關系，使受益者成為保護和可持續利用草原生態系統的新動能。草原補償機制建立后牧民在草原補獎資金方面受到保障，不僅使生態得到了保護，而且牧民獲得了經濟效益，在一定程度上改善了民生。2009至2018年，內蒙古自治區的人工種草保有面積呈持續上升趨勢（圖4），“十三五”時期，國家要求進一步加大生態補償機制的實施強度，根據草原保護建設規劃，預計到2020年退化草原改良2000萬畝，草原面積的大幅度增加為草原碳匯交易萌芽的產生打下了堅實的基礎。在此基礎上，林區還需要進一步建立協同發展機制，有效發揮政府統籌和引領作用。

人工種草保有面積

其三，內蒙古自治區草原碳管理戰略研究有所加強，已經有不少學者進行了此方面的研究。目前，北京環交所也開展了許多碳管理培訓班，林區已經初步整理現有草原碳匯區域協同治理的相關問題，通過找出碳匯區域協同治理方法，對于不同區域的協同度進行測量比較，為草原資源經營管理提供了一定參考。

其四，建立了維護草原生態的戰略聯盟——內蒙古地區草原生態產業聯盟，該聯盟致力于構筑草原生態屏障的修復。草原生態產業與碳匯的發展息息相關，無論是草原面積、蓄積量、草地質量任何一方面的提高，都對于建立草原生態市場化體制具有重要作用。草原生態產業聯盟是一個擁有70多家成員，成員涉及工商企業、金融機構、科研院所、牧民專業合作社等領域的創新合作組織，其中大部分企業均在開展有關草原生態修復技術的研究，生態項目覆蓋沙地荒漠治理、礦山邊坡以及土壤等自然資源的生態修復、植物園林、生態花園、城市水系等景觀的營造。截至2019年，聯盟已開展了包括烏拉蓋草原退化草地治理、扎魯特旗草原退化草地治理、烏蘭察布市華唐周邊生態修復等多個項目。

2. 2 草原碳匯發展存在的主要問題

內蒙古大興安嶺地區人煙稀少，草原分布范圍廣闊、氣候溫度差異大、立地條件復雜，這為草原碳匯研究的深入開展帶來了諸多困難。林業碳匯已經有20多年的發展歷史，但如今也只是初步構建了雛形，草原碳匯是新興事物，其發展則更是需要長期探索和實踐。

2. 2. 1 缺少明確的政策指導

內蒙古自治區的林區草原碳管理工作屬于農牧廳權責范疇內。農牧廳共有農村牧區事業處、畜牧局、農墾局、農牧業機械化管理局、農村牧區合作經濟指導處等24個機關，同時設農牧場科學技術推廣站、農畜產品質量安全中心、飼料草種監督檢驗站等機關對于草原資源的發展進行規劃和推廣，但是并沒有專門的部門去承擔草原碳匯項目的規劃、開發等職責，造成權責不明的情況。從政策角度來看，“十三五”期間自治區出臺的政策提到草原碳匯的工作方案僅有2個，分別為：內蒙古自治區應對氣候變化規劃以及節能降碳綜合工作方案，這兩個方案也是在提到林業碳匯時，簡單提及草原碳匯，并沒有對其未來資源交易路徑等做出明確的規劃。

2. 2. 2 牧民的參與度不高

2018年內蒙古自治區牧民的人均可支配收入為13 094元，其中，經營凈收入占52.04%。牧民的定居、放牧、種植等生產經營活動在一定程度上會造成草場的超載、退化、沙化等問題，雖然自治區在實行“退耕還草”過程中牧民對于草原的生態價值已經具有一定認識，但是更大的約束在于大部分農戶選擇“退耕還草”維護草原生態都是源于資金補償，而并非基于牧民個人良好的生態意識。牧民對于如何通過草原碳匯保護草場的認識不足，也并沒有認識到草原碳匯減排對于生態環境保護和個人收益的作用，很少有牧民愿意將個人的資金投入到碳基金當中去。

2. 2. 3 要素投入匱乏

促進草原生態體系穩定至關重要，但無論是基礎設施建設還是生態價值補償、產權界定等工作都需要大量的資金支持，僅僅由國家或者政府的財政投入是遠遠不夠的，這就需要一些其他融資渠道的資金支持。但是由于我國現存的草原碳匯項目較少，并不能為林區草原碳資產開發和交易提供可復制、可推廣的成功案例示范。同時，草原碳匯項目公共品的特性，使金融機構不能對這部分的資金需求提供有力的信貸支持，導致資金的投入量大大不足。據統計，2018年草原生態效益補償投資僅僅占大興安嶺地區生態建設保護投資比重的2.7%，相比森林管護及營造林投資所占比重小50.83%，可見草原生態體系建設資金十分匱乏。在技術層面，雖然草地光合作用的效率比較高，對碳的固定能力也更強，但是草原有機碳主要儲存于土壤中，監測計量相對復雜，尤其缺乏專家、機構的技術支持和創新研究，使草原碳匯的發展處于不利的地位。

3 林業碳匯對于草原碳匯的經驗借鑒

3. 1 搭建交易平臺，對不同主體進行有效激勵

內蒙古大興安嶺地區在《林業碳匯項目開發交易指南》的指導下，已經打下了良好的碳匯交易基礎。在此基礎下，草原碳匯的發展更應借鑒此經驗，利用規模巨大的草原資源優勢，積極參與到草原應對氣候變化工作中去。草原碳匯交易平臺的搭建進程長路漫漫，應通過草原碳匯項目吸引企業和個人（尤其是牧民）參與草原碳管理，保障市場主體活力。

3. 2 加大基礎設施投資，吸引不同市場主體參與

草原碳匯屬于生態公共產品，被消費者無償使用，為了激發這些消費者積極參與到草原碳匯建設中來，政府應加大資金投入，鼓勵金融機構通過適度擴大信貸規模、幅度內降低貸款利率來吸引個人、企業的參與，對金融機構尤其是草原碳匯產業的金融機構提供如減免該項業務的所得稅等優惠的稅收政策，仿照支農再貸款設立再貸款項目，將資本和市場進行有效的結合。

3. 3 加強草地碳排放核算研究，培養專業人才

碳匯交易的流程十分復雜，碳儲量的計算也具有難測度性，因此，應盡快與科研和智庫機構建立合作關系，深入研究復雜的碳匯核算方法，確保草原碳匯項目設計順利進行。要繼續完善草原碳匯計量監測的流程體系，加大本土人才知識更新、技術提升和專業調整的力度，培養能夠掌握計量監測、項目管理、計劃財務、風險把控、資源調查等技能的碳匯復合型人才。提高專業人才孵化的投資水平，效仿農業中的“三支一扶”建立具有激勵性質的人才引進政策，防止內蒙古人才流失，使這些本土人才能迅速成為發展草原碳匯事業的中堅力量。鼓勵相關企業學習外國相關的成功案例，如美國的CRP（自然保護項目）、NRI（國家資源清單項目）等草原管理體制以及碳監測手段，先進的經驗與實際情況相結合，因地制宜地發展碳匯經濟。

3. 4 克服因素制約，提高對于節能減排的認識

目前，大多數人相比較于草原碳匯對于林業碳匯更加熟悉，說明過去二十年間林業碳匯的宣傳力度比較大。牧民個人環保意識的不足制約了草原碳匯的發展，應加強宣傳教育，營造全民參與草原碳匯的氛圍。通過構建多層次、全范圍的碳匯宣教體系，在林區、牧區深入開展草原碳匯的建設宣傳教育活動，使更多的務林人能夠感受到保護生態所帶來益處，認識到草原碳匯在節能減排、保護環境、應對氣候變化的重要作用，打造林區特色“綠色經濟”。

4 結 論

國內林業碳匯交易的實踐雖起步較晚，但整體發展速度較快。在項目方法學方面，主要以國際VCS以及國內自愿減排量（CCER）為核證標準進行碳匯項目的開發，碳儲量科學的計量和監測技術的發展為林業碳匯交易提供了便利。在管理體系架構方面，通過對于林區經營結構、森林密度調整等頂層政策的設計，使森林碳儲量更加穩定，完善的碳匯管理職能部門以及分工明確的框架體系使項目進程穩步推進。在資金要素方面，通過直接投資、間接投資兩項金融活動，增加營林主體的運營資金，控制融資風險。在人才要素方面，強化培養專業技術人才團隊建設。在技術投入要素方面，通過提高技術裝備水平來預防森林火災的發生，最大可能減少火災對森林生態效能的影響，通過森林撫育、育苗造林等方式有效保持森林蓄積量。

借鑒林業碳匯交易的實踐經驗，未來草原碳匯的發展要著重以下幾個方向：第一， 在草原生態補償方面，未來需要解決如何提高牧民參與草原碳匯意愿、建立牧民生態補償意識的利益驅動機制、激勵機制等問題，通過良好的監督管理來減少草地的退化。第二，在草原碳儲量監測方面，由于草原碳藏儲于土壤之中，相較于林業而言，碳監測的難度更大、技術要求更高，而草原碳儲量的測定又是市場交易的基礎。需要加大對于草原碳的源、匯監測技術研發力度，但此技術尚未成熟，市場投資研發的自發動力不足，未來國內草原碳匯發展的前沿可能在于如何合理運用金融機制進行融資，激發市場內生動力。 第三，在多主體參與草原碳匯事業發展的方面，目前各個主體對草原碳匯相關認識不充分，參與度較低，未來應實現公共部門以及其他創新合作組織的聯合聯動，使各個主體參與到減排增匯的行動中，實現雙贏甚至多贏。

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第1作者簡介：? 張昕雨（2000-），? 女，? 本科生，? 研究方向為森林資源與環境經濟。

通訊作者：? 石小亮（1984-），? 男，? 博士后，? 講師，? 碩導，? 主要從事森林資源與環境經濟、? 濕地生態系統安全評價與補償研究。

收稿日期： 2020 - 06 -? 18

（責任編輯：? ?王 巖）