如何促進各國銀行審慎監管制度的趨同—短板在哪里？

羅平

譯者按：2020年2月，國際清算銀行發表了題為《如何促進各國銀行審慎監管制度的趨同——短板在哪里？》（Convergence in the Prudential Regulation of Banks——What Is Missing？）的研究報告。該報告由金融穩定學院撰寫。金融穩定學院是巴塞爾銀行監管委員會和國際清算銀行共同組建的監管培訓和研究機構。該學院院長費爾南多·雷斯托伊（Fernando Restoy）先生是該報告的作者之一，曾擔任西班牙中央銀行副行長，分管銀行監管工作，是監管方面的行家里手。雷斯托伊先生十分重視研究工作。近年來，在他的指導下，學院先后發表了幾十篇高質量的監管研究報告，從實施《巴塞爾協議III》的匹配性到提高審慎監管制度的趨同性，報告不僅總結了國際標準的實施情況和面臨的挑戰，而且就進一步完善國際標準的制定工作提出了專業見解。

本報告的主要觀點是，全面、按時并一致地實施《巴塞爾協議III》是促進國際活躍銀行審慎監管一致性的必要條件，但不是充分條件。今后，在制定監管標準這一環節，有必要明確考慮各國監管制度在貸款分類、準備金計提等方面的差異性。通俗地講，有效的資本監管標準不應是就資本論資本、“不接地氣”“單打獨斗”的監管標準。報告的這一觀點與2004年我國銀監會提出的“準確分類、充足撥備、資本達標”三位一體的監管方法論很是相近。下面是該報告摘要的中文譯文，供業界人士參考。

監管制度的差異，即各國實施《巴塞爾協議III》和其他銀行監管國際標準的差異，是造成市場分割的重要原因。對于在多個國家開展業務的銀行來說，這些差異形成了不公平的競爭環境，阻礙了市場準入，降低了效率，影響了市場參與者在全球范圍內分擔風險。

作為國際標準制定者，巴塞爾銀行監管委員會的使命是為國際活躍銀行建立公平的競爭環境。全面、按時并一致地實施《巴塞爾協議III》，有助于增強各國和全球金融體系的穩定性，提升各國銀行審慎監管指標之間的可比性。然而，各國自行制定的監管制度則是各國提升經濟韌性的手段。

2007～2009年的國際金融危機之后，巴塞爾委員會和金融穩定理事會出臺了幾項措施，評估各成員國危機后實施各項監管改革的進程。這些舉措有助于在全球范圍內提高各國監管制度與國際上已經出臺的改革方案的一致性。然而，多項研究表明，國際標準在實施中存在多方面的不一致，其中包括各國實施的時間表和具體方式。

2019年，日本擔任G20輪值主席。此間，金融穩定理事會開始調研監管制度的制定和監管標準的實施是否導致了市場分割的現象，并著手考慮解決措施。從提高市場效率和金融穩定性的角度出發，金融穩定委員會發布了調研報告，提出了緩解市場分割的幾種方法。報告建議在國際標準制定和監測標準實施這兩個層面，要考慮監管制度對市場分割的影響。報告還建議各國監管當局要加強溝通和信息共享。

金融穩定學院的報告充分吸收了金融穩定理事會報告的內容，明確了銀行監管制度層面存在差異的具體原因。金融穩定學院此前已經發表了幾份研究報告，明確了各國實施國際標準可采用的方法，并且提出對于一些尚無明確監管意見的方面應制定出臺相關政策。本報告在以前研究的基礎之上，形成了一條最為重要的意見，即全面、按時并一致地實施《巴塞爾協議III》是實現國際活躍銀行審慎監管一致性的必要條件，但不是充分條件。雖然《巴塞爾協議III》實施層面的差異可能會加大市場分割程度， 但監管制度層面的差異更值得深入研究。盡管評估工作可能認為一國的《巴塞爾協議III》監管制度符合巴塞爾委員會的標準，但是不同國家監管制度的差異會導致審慎監管的結果差異。這種現象至少可歸于三方面的原因：一是資產估值的不同做法可能影響銀行監管資本的計量，二是不同國家資本監管第一支柱的適用范圍不同，三是第二支柱規定的實施方法或解釋存在差異，可能導致不同的資本要求。

計算監管資本方式的多樣性是導致監管制度差異的一個重要原因。監管資本（經調整的）指的是銀行資產和負債之間的差額。由于許多負債按攤余成本計價，資產估值對銀行報表中的資本數量有較大影響。考慮到銀行的杠桿倍數高，即使資產價值有微小的變化也可能對資本產生不成比例的影響。因此，不同的資產估值方法會大大影響不同國家評估銀行償付能力的一致性，而監管資本數額的大小則是評估巴塞爾框架第一支柱和第二支柱達標水平的出發點。

貸款估值對銀行的資本報表規模起著決定性作用。貸款估值通過計提貸款損失撥備影響收益以及核心一級資本。如何計量不良資產風險暴露的損失直接影響撥備的大小，然而至今國際上尚未出臺統一的有關不良風險暴露的會計或審慎監管標準。此外， 預期信用損失的減值準備要求極大擴大了主觀判斷的應用范圍以及提升了對內部模型的依賴性。一些國家的監管部門針對會計減值準備出臺了審慎監管的保障措施，而這些措施同樣會影響不同國家監管資本報表的可比性。

其他估值困難的資產也會影響銀行的資本規模。會計準則要求某些資產按公允價值計量，由此產生的未實現收益或損失也影響核心一級資本的計算。一些按公允價值計量的資產，如二級和三級資產，沒有在活躍市場上交易，需要在建模時設定一些假設條件進行估值，而不同估值方法設定的假設條件會形成不同的計量方法。

造成監管制度分割的原因有兩個，一是《巴塞爾協議III》第一支柱適用范圍的差異，第一支柱資本要求的差異是不同國家實施國際標準的時間及內容不同;二是對國際活躍銀行尚無統一的定義，因為《巴塞爾協議III》不涉及資本以外的其他監管制度。

《巴塞爾協議III》第二支柱的標準建立在幾項大的原則基礎之上，實施第二支柱的方法各異，自然會導致不同的監管結果。各國要求各類性質不同的銀行進行資本充足率的自我評估，并將其作為監管資本充足率檢查的大前提。監管部門還采用不同方法確定數量不同的附加資本以及壓力測試的內容，另外還有附加資本（如果有的話）歸屬于哪個層次的資本。

最后，第二支柱對附加的流動性指標監管要求沒有具體規定。顯而易見，完全消除各國之間的監管制度差異既不可行，也不可取。巴塞爾框架是最低標準，至少應該適用于國際活躍銀行。必要時，各國可自愿（最好如此）制定一套更加嚴格的監管標準。國際標準與各國自己的監管制度規則并存，國內監管制度可以有針對性地解決本國金融體系的具體問題。

應該指出的是，不同國家采用較為統一的監管方式有很多好處。針對監管制度差異的第一個原因，完全有可能減少計量不良風險暴露、二級及三級資產和正常貸款的預期損失減值準備這幾方面的差異。比如，可以制定一些減少差異的監管保障措施。對于形成制度差異的第二和第三個原因，即巴塞爾框架的不同適用范圍以及第二支柱要求的實施和解釋，可以進一步分析哪些方面最容易產生不同的監管結果，這些方面的考慮是否具有針對性， 有助于解決各國面臨的具體問題。

消除不必要的監管制度層面的分割，辦法較多。巴塞爾委員會已經開始評估各成員國對國際標準的實施情況，并已對造成重大差異的審慎制度提出指導意見。對于存在重大差異的領域，例如在不良風險暴露和其他估值困難資產的計量方面（都影響監管資本的計算），可考慮制定其他的監管政策。同時，進一步明確巴塞爾框架的適用范圍，進一步明確第二支柱的具體要求，都將有助于加快各國監管制度的統一。

（譯者系國家金融與發展實驗室高級研究員）