基層煙站重點領域風險防控研究

李建芬

摘要：基層是一個行業發展的根基，是提升行業生命力的基礎。基層煙站是煙草行業落實煙葉生產工作的前沿服務陣地，加強基層煙站重點領域風險防控管理，對打牢基層基礎、筑牢行業發展根基起到重要作用。該文對基層煙站重點領域風險及其原因進行了分析，并針對基層煙站重點領域的風險提出了對應的風險防控措施。

關鍵詞：基層煙站;重點領域風險;風險防控

一、加強基層煙站重點領域風險防控的重要意義

在煙草行業，煙葉生產是行業穩健發展的基石，關乎行業發展全局，而基層煙站是根據國家煙草專賣法規在煙葉產區設立的基層煙葉工作機構，是落實煙葉生產工作的前沿服務陣地，是煙葉生產政策的宣傳和執行者，是煙葉生產任務的一線組織和落實者、是先進生產技術的普及和推動者、是先進生產方式的引領者、是煙草企業聯系煙農和溝通地方政府的紐帶、是展示煙草企業良好形象的窗口。基層煙站承擔著煙葉種植收購計劃落實、合同簽訂、收購煙葉、供應物資、培訓指導、技術服務、基礎設施建設、現代煙草農業建設等重要職能。但近年來，通過國家局及云南省局對基層煙站的專項巡察發現，各基層煙站均不同程度上出現在煙葉生產相關重點領域的不規范現象及問題，暴露出基層煙站在各個煙葉生產相關重點領域的廉潔及規范風險，因此加強基層煙站重點領域風險防控，對于增強優質煙葉原料保障能力、促進產區煙葉生產持續健康發展有著至關重要的作用，才能打牢基層基礎，筑牢煙草行業發展的根基。

二、基層煙站重點領域風險分析

通過對基層煙站存在的各類不規范現象進行總結、歸納，尋找其內在關聯性和相似性，分析出基層煙站重點領域的風險主要集中體現在以下幾個方面：

（一）計劃合同管理方面

基層煙站代表公司與煙農簽訂煙葉種植收購合同，在計劃合同管理的合同分配、合同簽訂、合同履約、合同調整環節存在廉潔及規范風險，具體表現為：

計劃合同分配不合理。基層煙站計劃合同分配應嚴格按照國家局、省局、州市公司、縣級分公司下達的年度煙葉種植收購計劃，根據當年煙葉種植規劃布局，綜合考慮種煙地塊、氣候條件、種植品種、調制設施、種植者生產意愿、多年平均生產水平等情況進行計劃分解安排，確保計劃安排與生產實際相符。但基層煙站在實際計劃合同分配中，存在將計劃合同平均化分配的現象，未充分考慮當地煙葉產區的生產實際，未能做到將計劃合同在分配環節就進行差異化調整。

計劃合同簽訂不規范。基層煙站計劃合同簽訂應根據煙農種植申請，并充分審核其土地狀況、調制設施、勞動力、技術水平及往年合同履約情況等條件，嚴格按照計劃合同簽訂程序與煙農簽訂煙葉種植收購合同。但基層煙站在計劃合同簽訂中，合同簽訂程序不規范，違反“二十個嚴禁”相關規定，存在超合同面積種植、多簽少種的情況，情節嚴重的甚至存在簽訂空合同、假合同現象，或者委托第三方代簽合同現象。

計劃合同履約異常。分析基層煙站歷年煙葉交售情況發現，部分煙農計劃合同履約率存在異常，有的煙農合同履約率過高，有的煙農合同履約率過低，出現合同履約的極端現象;合同履約的等級比例結構異常，出現履約合同等級結構比例與實際生產情況嚴重不符的現象。

（二）煙葉生產投入補貼方面

煙葉生產投入補貼是煙草行業承擔社會責任，減輕煙農煙葉生產投入成本的重要措施，同時也是促進產區煙葉生產持續穩定發展的重要舉措之一。但基層煙站在煙葉生產投入補貼方面出現虛報、套取補貼資金;補貼資金核銷程序不規范;補貼兌現不合理;補貼驗收不到位;補貼政策宣傳不到位等現象。

（三）煙葉收購方面

基層煙站依據合同和國家標準分等定級收購煙葉，但基層煙站在煙葉收購環節出現無合同、超合同收購煙葉，或者無計劃、超計劃收購煙葉;不按煙葉收購程序和制度收購煙葉;內外勾結、體外循環、弄虛作假收購煙葉;提級提價、壓級壓價收購煙葉，提級調撥煙葉，或者脫離標準收購煙葉;擅自處理升溢煙葉;超過《煙葉收購資格證》的規定，跨區域收購煙葉;收購人情煙、關系煙;為他人代售煙葉、代管煙葉，或者代領煙葉交售款和補貼資金等現象。

三、基層煙站重點領域風險原因分析

基層煙站集中在上述重點領域產生廉潔和規范風險的原因，有基層煙站煙葉產區基礎薄弱，煙草產業受各地行政措施干預，有基層煙站工作人員不注重學習提高、宗旨觀念淡化等主觀因素，但是更有體制、機制設計存在缺陷，制度建設有漏洞，管理監督措施不到位、教育引導不及時等客觀因素，通過對基層煙站重點領域多發風險的分析總結，原因主要有以下幾方面：

（一）部分地區煙草產業基礎薄弱，地方政府行政干預嚴重。

隨著市場經濟的不斷深化，各地交通運輸、農業機械化等基礎設施建設的不斷完善，煙草作物與其他經濟作物之間的競爭優勢被急劇削弱，嚴重影響了部分地區的煙草產業發展，導致部分基層煙站落實下達的煙葉種植收購計劃存在困難;已下達的年度煙葉種植收購計劃一般不能進行再次調整，基層煙站及涉及的行政部門為完成上級下達的計劃，只能輔之以相應的行政措施干預，從而導致基層煙站在計劃合同分配方面存在不可調和的矛盾，未能嚴格按照當地煙葉產區的生產實際進行合同分配。

（二）體制、機制設計存在缺陷，制度不健全。

部分基層煙站基礎設施建設薄弱，工作條件較差，物資倉儲及煙葉收購場所簡陋，導致煙用物資發放、保管及煙葉倉儲出現問題;基層煙站職工隊伍建設薄弱，一人多崗，人少事多，煙葉生產經營及業務工作瑣碎繁雜，導致對相關工作執行及落實方面“心有余而力不足”，無法將涉及的每一項工作都做實做細;制度體系建設不健全，部分相關的管理制度、指導意見缺失，或者不夠細化、全面，或者不貼合基層煙葉生產經營實際，導致基層煙站在煙葉生產經營中或無具體的制度、流程可遵循，或出現由于違背基層煙站生產實際而根本無法按照上級下發的制度規章進行執行的情況，更甚的迫使基層煙站為了通過檢查考核而不顧違背真實的生產經營實際而執行制度要求的情況;對于發現的問題，不深究其發生的根源及整改的現實性、可操作性，而是流于表層的對相關基層煙站進行追責處罰，或一味要求基層煙站全面進行整改，致使基層煙站人員工作壓力大，產生心理抵觸情緒。

（三）學習不夠，思想認識不到位，人員素質有待提高。

部分基層煙站人員由于平時工作繁重或疏于對自己的管理，對相關的專業知識及業務技能的學習不夠，無法適應高速變化的現代煙草企業發展形勢，導致對相關工作的完成度不高;對重點領域的風險識別不到位，法制觀念淡薄，黨紀法規意識不強，對發生的事項并未認知到其不規范性，潛意識里覺得開展工作并不是維護一己私利或中飽私囊就是沒有廉潔和規范風險的;多數基層煙站管理人員管理觀念傳統落后，又缺少系統的培訓，只是被動地接受上級指導，自我管理能力和科學管理水平以及管理創新意識不足;基層煙站收入分配制度不完善，付出與回報不對稱，常年困于繁重的生產經營及業務工作中，員工普遍沒有職業生涯目標，對煙草企業缺乏歸屬感和忠誠度，工作熱情不高，在工作中即使有創新精神也很少付諸行動，因為創新就有可能打破常規或出現失誤，打破常規就會抵抗部分已有的規章制度流程，失誤就會受到相應的追責，因此導致基層煙站工作效率難以提高。

（四）執行監管不嚴，缺乏有效監管。

防控程序和規章制度制定后貴在不折不扣的執行，缺少有效的監督考核，執行就會變味走樣;監督制度不完善，監督機構、制度和程序的不配套和不健全，一些監督制度過于原則籠統，科學性、配套性、針對性和可操作性不強，導致監督錯位或缺位，沒有發揮監督效力;還有一些制度執行力不強，落實不夠，流于形式。執行監管的“游離真空”，造成了監管的短板，弱化了規范管理及反腐倡廉的針對性和有效性。由于監督手段落后、監督力量不足、監督方式欠佳，不注重前期預警、全程監督和執行過程的同步公開，“秋后算帳”的方式雖注重了考核結果，而一旦發現問題早就“木已成舟”。

四、基層煙站重點領域風險防控措施

風險防控是防患于未然的重要手段，抓住基層煙站重點領域風險防控的關鍵環節，堅持整體推進與重點突破相結合，抓重點、補短板、強弱項，全面查找基層煙站在履行職責過程中由于思想道德、崗位職責、工作流程、規章制度和外部環境等因素引發不廉潔、不規范的風險點，有針對性地制定風險防控措施。

（一）找準當前煙葉發展形勢，多措并舉，增強煙草產業基礎

市場經濟的不斷成熟和完善，必然對煙草產業的發展形成一定的影響。要準確定位當前煙葉發展面臨的嚴峻形勢，加大資金投入，不斷完善煙用基礎設施配套建設，提高煙葉種植便利性;加大科技研發投入，不斷創新優化煙用器具機械，提高煙葉生產機械化水平;加大試驗研究，不斷改良煙葉種植品種，提高煙葉產出水平;加大煙葉生產標準化技術推廣，提高煙葉質量。通過多種措施，不斷提高煙葉種植經濟效益，不斷提升服務煙農水平，切實維護煙農根本利益，進而增強煙草產業基礎，促進煙草產業持續健康穩定發展

（二）健全完善體制、機制及制度建設，扎牢基層煙站重點領域風險防控籬笆

注重制度建設，不斷健全和完善體制機制缺陷，扎好防控籬笆。針對易發風險，深入剖析原因，對癥下藥，釜底抽薪，努力形成周全縝密的制度防線。要從部門、崗位的職能、職責和流程等關鍵節點入手，采取自下而上和上下結合的辦法，對現行合同管理、產前投入、物資發放、煙葉收購、煙站管理等重點領域制度進行全面清理和查缺補漏，實施流程再造，確保制度對基層煙站重點領域風險點的全面覆蓋，最大限度減少機制障礙和制度漏洞。在合同管理上，要加強合同分配、合同簽訂、合同調整、合同履約管理監督，著力防治超計劃簽訂合同、合同簽訂調整不規范、空假合同和不按合同收購煙葉等不規范風險，杜絕“人情煙”、“關系煙”等廉潔風險，切實維護制度執行嚴肅性，發揮計劃合同在生產組織中的主線作用和規范保障作用。在產前投入上，要強化對煙葉產前投入補貼資金調度、管理、使用的監管，加強預算管理和項目驗收管理，嚴格界定補貼資金受益范圍，嚴把資金支付審核關，嚴格執行公示制度、集中統一兌付工作機制，著力防治涉農補貼資金領域違反財經紀律和發生腐敗問題。在煙葉收購上，要嚴格規范煙葉收購組織模式，科學設置煙葉收購崗位，建立崗位制約機制，使廉潔風險防控的要求融入每個崗位、每個環節，實現崗位、責任、制度有機結合，形成以崗位為點、以流程為線、以制度為面的框架體系。在物資管理上，要加強煙用物資管理，科學制定物資需求計劃，100%推行煙用物資管理信息系統，100%實行現款現貨、電子結算物資款，按合同種植面積組織供應物資，按生產節令滿足煙葉生產需求，按技術標準發放物資，嚴肅定期盤點制度和臺賬登記制度，嚴把物資領用關，切實做到煙用物資賬物相符、賬賬相符、資金安全、物資安全。

（三）抓好學習培訓，強化政治引領，提高思想認識，從源頭上防控風險

加強專業技能培訓，注重培養專業能力、專業精神，增強基層煙站職工的學習本領和工作能力，提升其對業務知識和業務技能的掌握程度，培養高尚道德情操，崇德向善，牢記宗旨，德才兼備的關鍵崗位人才;加強政策法規教育，通過對基層煙站人員進行法律法規和行業政策制度教育培訓，使他們樹立政策法規意識，不斷提高正確執行政策和依法辦事的能力;結合基層煙站工作實際，組織開展針對性強、主體鮮明的廉政文化教育、紀律規范教育、警示教育、思想作風教育、法律法規教育，讓基層煙站干部職工知規矩、明底線、存戒懼，不斷增強廉政規范風險防范意識，筑牢思想道德防線。

實行人性化管理，凝聚人心，解決思想顧慮，營造積極健康向上的企業文化。要堅持以人為本的理念，注重管理的科學性和人性化，關心愛護基層煙站職工;加大煙站建設力度，積極改善煙站的生活條件和工作環境。改革薪酬激勵機制，做到待遇向基層一線傾斜，人才向基層一線流動，干部在基層一線培養，形成人人努力成才、人人皆可成才、人人盡展其才的良好局面;還應當強化基層站點的思想政治工作，及時掌握基層煙站職工思想動態，定期或不定期進行思想政治內容的學習討論，提高職工的思想政治水平，讓職工為自己定好位，樹立在平凡的崗位上建功立業的決心和信心。這樣，基層煙站人員才會以更加充沛的精力、更加飽滿的熱情、更加昂揚向上的精神狀態，踏實做好本職工作，不斷推動煙葉生產經營各項工作上水平。

參考文獻

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