論憲法和法律委員會的成立意義

摘 要：2018年3月，全國人民代表大會第一次會議表決通過了《中華人民共和國憲法修正案》，將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，這不僅僅是簡單的名字變更，更是為了弘揚憲法精神，增強憲法意識，維護憲法權威，推進合憲性審查工作，為我國憲法監督實施提供了強有力的保障，具有十分重要的意義。因此，該文從憲法和法律監督出發，討論憲法和法律委員會的職權內容和成立意義。

關鍵詞：憲法修正案法律委員會 合憲性審查

作者簡介：

張丹（1985-）女，漢族，碩士研究生，四川大學錦江學院講師，研究方向：

憲法學、思想政治理論。

一、如何定義憲法和法律監督

廣義的概念和狹義的概念。廣義的憲法和法律監督的概念，是指針對關于憲法和法律所實施活動進行的全面監督。實施監督的主體，除了憲法和法律監督的專門機關以外，還包括其他國家機關、政黨、社會團體、人民群眾組織和公民。然而監督行為所指向的范圍，不僅包括國家機關的立法活動、行政活動、司法活動和以及2018年憲法修正案新增加的監察活動，還包括政黨、社會團體、人民群眾組織以及公民進行的相關活動。不過，狹義的憲法和法律監督的概念，僅僅指的是依法負有憲法和法律監督職能的專門機關對國家機關實施的立法活動、行政活動和監察活動所進行的監督。

憲法的專門監督。這個劃分是按照憲法在一國法制體系中是否具有根本法地位來進行劃分的。如果憲法在一國具有根本法地位，它的法律位階會高于普通法律，才可能存在普通法律與憲法相抵觸，需要進行合憲性審查的情況。這種情形下，通常是由憲法明文規定或國家認可的特定的機關實行監督。典型的就是美國憲法，它是世界上第一部成文憲法，追溯到1803年的“馬伯里訴麥迪遜”案，總所周知因為這個案件開啟了美國的普通法院有權進行違憲審查的制度，確立了聯邦最高法院有權解釋憲法、裁定政府行為和國會立法行為是否違憲的制度，對美國的司法制度和政治制度產生了重大而深遠的影響。歐洲國家隨之逐漸建立起憲法監督制度是以1920年奧地利憲法為標志的，主要的原因是因為普遍認為憲法是由人民制定，其內容代表了民意，而法律卻是立法機關意志的體現，并非民意的體現，因此代表民意的憲法地位要高于代表立法機關意志的普通法律。但像英國這樣的柔性憲法國家，早期并不需要建立憲法監督機制，因為憲法的內容是通過憲法性法律體現出來的，其地位與議會制定的其他法律效力相當。因此具有根本法地位的憲法明文規定的專門機關進行的憲法和法律監督，才有可能對憲法和法律監督的概念進行定義。

主動監督和被動監督。在實體法規范里面，憲法和法律都包括了法定的作為和不作為的內容，法實施的根本目的就在于督促作為方式實現法的價值，以及避免、制裁不作為引起的違憲或違法行為。我們把前者稱為主動監督，指各國家機關和社會力量主動有效地使得憲法和法律允許的作為行為實現。被動的憲法和法律監督，則是指被動地防范憲法和法律規定的不作為情況的產生，或者制裁各種已經出現的違憲或違法行為，確保憲法和法律不被侵犯。

綜上所述幾種定義方式，憲法和法律監督的定義總結為：憲法和法律監督，是指由憲法明確規定或認可的專門監督機關，以及其他國家機關、社會的和政治組織、團體以及人民群眾對有關憲法和法律的全部監督活動的總稱。

二、合憲性審查機關

探討憲法和法律委員會的地位和作用，就必須理清楚什么是合憲性審查機關。合憲性審查制度是一國進行憲法監督的核心，它包含了啟動合憲性審查的主體、條件、程序、對象、方式、責任等等。根據我國現行憲法的規定，全國人大和全國人大常委會作為最高國家權力機關，行使合憲性審查權。 同時，我國《立法法》第九十九條和第一百條確定全國人大常委會是日常的合憲性審查機關。在確定職權過程中，考慮到全國人大常委會日常工作繁多，其憲法所確定的職權多達22項，進行具體的合憲性審查工作存在一定困難，因此，確定了由全國人大的專門委員會協助全國人大和全國人大常委會行使合憲性審查權，進行合憲性審查。到目前為止，全國人大已經設立了民族委員會、憲法和法律委員會、財政經濟委員會、 教育科學文化衛生委員會、外事委員會、華僑委員會、社會建設委員會、監察和司法委員會、環境與資源保護委員會、農業與農村委員會等10個專門委員會。全國人大《組織法》第三十七條規定，各專門委員會審議全國人大常委會交付的被認為同憲法、 法律相抵觸的國務院的行政法規、 決定和命令，國務院各部、各委員會的命令、指示和規章，省、自治區、直轄市的人大及其常委會的地方性法規和決議， 以及省、 自治區、 直轄市的人民政府的決定、 命令和規章，提出報告。而該項規定本身存在著一定問題，各專門委員依照規定履行審查與本委員會職能相關的法律文件是否與憲法相抵觸的職責，而法律并沒有進一步明確統一的審查標準，這會導致審查結果可能出現偏差。由于認識到該問題的嚴重性，2018 年憲法修正案雖然沒有設立專門的憲法委員會，但是將原來的“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”， 并進一步說明了設立的目的是為了“加強憲法實施和監督，推進合憲性審查工作”，由此可見，該修改并非簡單的更名，其目的是確定合憲性審查工作主要由憲法和法律委員會擔任，專門解決法律文件的合憲性問題。

三、憲法和法律委員會對于推動我國法治建設的意義

在我國法治建設的進程中，多次出現了公民向全國人大常委會提出合憲性審查的建議。其主要依據就是《立法法》第九十九條第二款的規定：“前款規定以外的其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務委員會書面提出進行審查的建議，由常務委員會工作機構進行研究，必要時，送有關的專門委員會進行審查、提出意見。 有關的專門委員會和常務委員會工作機構可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”。例如2003年的孫志剛事件。該事件發生以后，2003年5月14日三名法學博士俞江（華中科技大學法學院）、騰彪（中國政法大學法學院）、許志永（北京郵電大學文法學院）向全國人大常委會遞交審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書，認為收容遣送辦法中限制公民人身自由的規定，與中國憲法和有關法律相抵觸，應予以撤銷。2003年5月23日，賀衛方、盛洪、沈巋、蕭瀚、何海波5位著名法學家以中國公民的名義，聯合上書全國人大常委會，就孫志剛案及收容遣送制度實施狀況提請啟動特別調查程序。但人大及其常委會在事件發生及學者上書后，并未啟動任何形式的違憲審查或調查程序，也沒有進行相關回應。不過這一年的6月20日，在未公布詳細程序的情況下由中華人民共和國國務院總理溫家寶簽署國務院令，公布《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，6月22日，經國務院第12次常務會議通過的《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》正式公布，并將于2003年8月1日起施行。1982年5月12日國務院發布的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》同時廢止。在2017年“兩會”期間舉行的記者招待會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標回答記者提問時說：過去一年中，對公民提出的認為違憲違法的審查建議總共研究處理了92件，發現了與法律不一致的問題進行了監督糾正。而在2018年“兩會”期間舉行的記者招待會上，全國人大常委會法制工作委員會副主任許安標在回答有關備案審查工作問題時說，2017年12月全國人大常委會首次聽取和審議備案審查工作情況報告，在社會上產生了很大的反響，審查建議的數量出現大幅度增加，僅2018 年1月和2月，就收到了4000多件。由這些數據可以看出，憲法監督問題得到了很高的重視，也說明我國憲法監督的全面實施非常有必要。在第十三屆全國人大第一次會議上通過的憲法修正案，將全國人民代表大會下設的“法律委員會”更改為“憲法和法律委員會，就是在進一步解決專門機關進行合憲性審查的問題，體現了我國依憲治國與依法治國的統一，同時也明確了我國憲法監督與合憲性審查工作的主體，完善了我國的憲法監督機制，推動憲法實施，提高憲法尊嚴，對我國法治建設具有重要的意義。

推動依憲治國與依法治國的統一。憲法是國家的根本大法，也是母法，規定了一個國家的根本制度和基本原則，因此我們認為憲法不能只是一紙宣言，要體現它的最高法律地位的權威。黨的十八大以來，黨中央高度重視憲法的地位和作用，先后設立了“憲法日”和憲法宣誓制度等舉措，以這樣的方式來提高憲法權威。依法治國首先是依憲治國，所依據的“法”不是普通的法律，而是以憲法為核心的法律體系。2018年的憲法修正案中，將“法律委員會”改為“憲法和法律委員會”不僅進一步強調了憲法的地位和作用，更是用憲法賦予了它的特殊地位，這完全體現了依法治國與依憲治國的統一。

促進憲法監督機制的完善。憲法的生命和權威就在于實施，憲法的實施要有監督機制來配合，而憲法監督的核心內容就是全面實施合憲性審查。合憲性審查的作用在于消除法律體系中法律規范之間的矛盾沖突等不和諧因素，保證協調統一。從而使頒布的法律性文件符合憲法精神、憲法原則和憲法規范，以此推動憲法規定的各項基本制度、基本權利能夠得到全面準確地貫徹施行。根據《深化黨和國家機構改革方案》的說明，全國人大憲法和法律委員會在繼續承擔統一審議法律草案工作的基礎上，增加推動憲法實施、開展憲法解釋、推進合憲性審查、加強憲法監督、配合憲法宣傳等職責，這體現了我國憲法監督制度在不斷優化和完善。

地方立法權的監督和保障。改革開放以來，我國考慮到法律的普遍適用性和某些行政區域的特殊性，逐步授予了地方不同類型的立法權，同時，還建立起中央與地方多級分層次立法的體制，以促進地方經濟社會發展，發揮法治在地方改革中的作用。2015年3月修訂的《立法法》賦予所有設區的市立法權，使地方立法主體數量大大增加。同時，由于我國法制體系內容龐大復雜，隨之出現了許多地方立法與上位法相沖突的問題，以及同一地方不同地區立法之間的沖突等問題。為此《立法法》又進一步規定了了規范性文件備案審查制度。2018年憲法修正案將“法律委員會”更名為“憲法和法律委員會”，并確定了其“推進合憲性審查、加強憲法監督”等職能，目的就是要提高立法監督效能，明確合憲性審查制度，也能有效保障地方的立法行為，更有效地加強社會治理、促進經濟社會發展。

參考文獻

[1]林來梵.憲法學講義[M]北京：清華大學出版社.2018年9月版.第433頁.

[2]胡錦光，韓大元.中國憲法[M]法律出版社.2016年版.第137頁.

[3]梁成意.中國公民基本權利[M]中國政法大學出版社.2016年版.第167頁.

[4]莫紀宏，胡錦光，秦前紅.為憲法實施提供制度保障[N]人民日報.2017年11月8日第17 版.