淺談我國公共圖書館總分館制法治化發展

（濟南市圖書館，山東 濟南 250117）

公共圖書館總分館制建設通過在一個適當的區劃內建立一個互聯互通的“公共圖書館群”，實行總館主導下的文獻資源共建共享、工作人員統一培訓，形成并提供標準、規范、統一、有序的文獻信息服務等基本文化服務，實現通借通還、資源快速高效流通，形成區域性城鄉一體、標準化、均等化的圖書館服務體系，解決基層公共閱讀資源不足、服務能力不足、資源不對接需求等瓶頸問題，最終實現十九大報告中所提出的“實現公共文化服務重心下移、共建共享，完善公共文化體系，提高基本公共文化服務覆蓋面和適用性”的目標與要求。

一、公共圖書館總分館制建設緊迫性

我國公共圖書館總分館制建設緊迫性大致源于三個方面。

一是公共文化事業發展的限制。由于公共財政限制，為提高公共資源的使用效率，公共圖書館在建設前就要滿足一定服務半徑要求，避免服務半徑重合而造成資源重復浪費，所以單個圖書館服務半徑有限，圖書館與圖書館間難免存在服務盲區或薄弱區域，要實現某一地區提供全覆蓋的圖書館服務，就要建立起布局合理、設施完善、功能齊全、服務方便的圖書館服務體系。

二是現代化的圖書館人職業理念和使命。黨的十九大將文化建設提到前所未有的高度。中國特色社會主義文化是中國特色社會主義的重要組成部分。文化為人民提供精神指引，滿足人民對美好生活的新期待，必須提供豐富的精神食糧。加強加快公共圖書館總分館制建設，完善服務體系，實現區域內提供普遍均等服務，聚焦提高服務的覆蓋面和適用性，使文獻信息資源和閱讀服務惠及盡可能多的群體和受眾，解決公共文化建設和發展不平衡不充分與人民對文化建設和普及日益美好的新期待之間的矛盾。圖書館人肩負使命，使得公共圖書館總分館建設更加緊迫。

三是國際先進經驗借鑒。有些國家公共圖書館建設，總分館制是構成其服務體系的主要模式，即通常由同一個建設主體出資、同一個主管機構管理的圖書館群中，一個圖書館作為總館，其他圖書館作為分館，提供標準化、均等化的區域文化服務，以此有效解決服務覆蓋和服務統一的問題。

二、我國圖書館總分館制法治化環境建設

（一）概述

在我國，公共圖書館總分館制建設法治化起步可以追溯到2002 年北京市的地方立法，《北京市圖書館條例》首次提出“以首都圖書館為信息網絡中心的圖書館網絡建設”，依此法律依據，首都圖書館逐步試水圖書館總分館制建設，后經多地探索總結，后以2006年的《文化綱要》、2011年12月的《公共圖書館服務規范》（GB/T28220-2011）、2015 年《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》、2016 年多部委關于印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》的通知等為重要節點，開始于國家層面相繼出臺規范標準，最終在2017 年頒布的《中華人民共和國公共圖書館法》中明文體現，公共圖書館總分館制法治化的環境逐步形成。

（二）總分館建設的具體法治政策規定

《中華人民共和國公共圖書館法》第三十一條規定“縣級人民政府應當因地制宜建立符合當地條件的以縣級公共圖書館為總館，鄉鎮（街道）綜合文化站、村（社區）圖書室等為分館的總分館制，完善數字化、網絡化服務體系和配送體系，實現通借通還，促進公共圖書館服務向城鄉基層延伸?？傪^應當加強對分館和基層服務點的業務指導。”這是公共圖書館總分館制建設的最高法律遵循，而總分館制建設需要的具體法治政策規定則體現在2016 年文化部、新聞出版廣電總局、體育總局、發展改革委、財政部關于印發《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》的通知。

在《關于推進縣級文化館圖書館總分館制建設的指導意見》中對公共圖書館總分館建設提出了兼具指導性和操作性的具體規定。

一是強調了“有條件”，設定標準，避免揠苗助長。全國各地總分館制建設具備的條件與服務的標準，因地而異，因地制宜。條件由當地據實際情況分析，標準由當地據實際條件設定。

二是將“縣域”確立為基本管理單元。其合理性在于：從行政角度，縣域是統籌城鄉均衡發展，擁有本區域內相對完整而獨立的行政管理權限；從財政角度，縣域擁有獨立運作的財政收支權力；同時從已有的探索實踐看，不同建設模式的地域單元選擇多是縣域。

三是明確了總分館制的功能與運行機制。提出“通過縣級圖書館總分館制，整合縣域內的公共閱讀資源，實行總館主導下的文獻資源統一采購、統一編目、統一配送、通借通還和人員的統一培訓?？傪^對分館的管理重在業務指導和資源調配，分館按照總館的工作安排和服務標準，面向基層群眾提供與總館水平相當的基本服務?！备星罢靶缘奶岢隽擞袟l件的地方可以探索總館統一或參與管理各分館人、財、物等資源，這是公共圖書館總分館制發展的一個比較理想的程度。

四是強調技術應用，創新服務方式和手段。提出：要暢通反饋渠道、“訂單”服務方式、打造公共數字文化服務平臺、流動文化服務，擴大公共文化服務的有效覆蓋。結合《中華人民共和國公共圖書館法》第四十條規定，公共圖書館總分館制建設的過程中對新技術和創新服務的要求不斷提升。

五是多種渠道方式解決人員不足。其一是按編制配齊工作人員；其二是種政府購買公共文化方服務崗位，配置由公共財政補貼的工作人員；其三是進行設施托管，社會化運營；其四是完善文化志愿者制度，加強志愿服務保障和支持。

六是強調政府的主導責任。由當地政府根據實際，綜合考慮當地因素，確立建設規劃和實施方案，根據當地建設條件明確統籌推進的工作思路，分類推進。地方各級財政要提供經費保障、提供必要條件完善設施網絡。要完善評估、考核、獎懲機制，將公共圖書館總分館建設納入到公共文化服務考核指標，進行日常評估和考核，與相關單位預算安排、收入分配和獎懲掛鉤，有條件的地方還可引入第三方對總分館服務效能開展公眾滿意度測評。

三、法治化環境下總分館制成果

法治化環境使得公共圖書館總分館制建設更加有序，在實踐中不同的地區充分發揮自主性因地制宜，總分館制建設不盡相同，大致形成四種模式：

政府主導，由上、下級政府共同出資、共同建設。這一種模式比較常見，在不打破原有行政隸屬與資源管轄的前提下，有效實現總分館制基本職能。

政府主導，通過行業合作，進行出資、共同建設，擴充分館類型，總館對獨立建制的分館進行指導、協調。這種模式也是不涉及原行政隸屬和資源管轄的變更。

政府主導，調整變更原行政隸屬和資源管轄，實行“大一統”?？傪^統籌管理，分館作為總館的派出機構進行服務，實現總分館制基本職能，這種模式對條件要求比較嚴苛，最利于發揮的地域條件當屬直轄市。

政府主導，上、下級政府共同出資，同時引入社會合作，更具包容性的擴充分館形式，建立意義更廣泛包容的圖書館群落。筆者認為相比而言這是比較符合我國現階段特色的，更可持續的發展模式。

四、法治化環境下總分館制的發展展望

法治化環境下公共圖書館總分館制建設愈加成熟，拓寬公共文化服務覆蓋面、有效性的成效顯著，未來的發展也大有可期。

將更加融合。作為重要的公共文化服務主體，在總分館制的助力下，公共圖書館的服務融合到重大惠民工程中，參與到全國文化信息資源共享工程中，提供更加多元的公共文化服務，其服務形式和內容的組合將不斷創新融合，例如舉辦閱讀“馬拉松”、圖書館“音樂會”、圖書館“快閃”、圖書館“綜藝”活動、圖書館“奇妙夜”，真正的將圖書館建成新時代文明實踐中心。

服務理念繼續拓展。從以書為本的理念不斷向以人為本的理念轉變過渡，展現新時代圖書館普遍均等的人文關懷，更加致力于滿足社會公眾的精神文化需求。

技術推進，形成線上線下互聯互通的格局?！吨腥A人民共和國公共圖書館法》第四十條規定“政府設立的公共圖書館應當加強數字資源建設、配備相應的設施設備，建立線上線下相結合的文獻信息共享平臺，為社會公眾提供優質服務?！睂⒉粩嘤楷F更加成熟的新技術用于總分館建設中，將實現公共圖書館服務廣覆蓋、更精準的服務目標。

各具特色的新型服務點涌現。形式多樣的新型服務點更關注品質環境升級和自助服務，以實現人財物的優質結合。如溫州“城市書房”、濟南“泉城書房”、張家港“圖書館驛站”、江陰的“三味書咖”、嘉定的“百姓書社”等。筆者相信未來能實現全天候開放的智能化小型圖書館也將越來越多。

五、結語

公共圖書館總分館制建設依然在路上，面對新時代對完善公共文化服務體系，提高公共文化服務的覆蓋面和適用性所提出更高要求，總分館制建設在日益完善的法治化的環境中，需要守正創新，與法同行，不斷完善并發揮公共圖書館的更大效能，更大限度實現公共圖書館的使命，滿足人民對美好生活的新期待。