鄉村收縮背景下的發展規劃路徑探索

剛傳軍

(東營市河口區新戶鎮人民政府，山東 東營 257000)

一、引言

國家《鄉村振興戰略規劃（2018-2022）》對鄉村振興提出了“農業強、農村美、農民富”的奮斗目標，鄉村深化改革與發展轉型的方向也得到了進一步的明確。在國家空間規劃體系重構的背景下，統一的空間治理體系加強了對“全域管控”和“多規合一”的關注，鄉村振興不能再走傳統的空間供給路徑。而且與傳統規劃領域關注建設用地規模、指標和布局等不同，鄉村地區除了供生活服務的村莊建設用地、部分散點式城鎮建設用地之外，還有廣袤的生態環境供給和農業生產空間，更呼喚整體價值的維系。因此，在空間資源有限的情況下，鄉村地區振興必須直面收縮的現實，避免浪費、兼顧公平和效率，探索一條集約、高效的規劃實踐路徑。

二、鄉村收縮面臨的挑戰

（一）整體空間的收縮

我國鄉村地區的空間管理，經歷了從“城市規劃”到“城鄉規劃”、從基本忽略到被動式管理的時期。在城鎮增量為主的擴張時代，大量的生態、農業等非建設空間轉化為城市建設空間，同時，鄉村地區長期以來的人均建設指標偏高成為被迫收縮的原罪，成為各類規劃盤整建設用地指標的來源，實際上變為了城鎮“圈地運動”的工具，“宅基地置換”“撤村并點”等來換取城市建設空間釋放的方式，導致了鄉村建設空間在絕對量上的大量減少、“絕對壓縮”，而大量“空心村”、農業生產用地的荒廢等現象更導致鄉村地區空間的整體實際使用空間也在“相對收縮”。

（二）承載功能的收縮

鄉村地區承載功能的收縮源于現行的國家土地政策。國有土地和集體土地制度的二元性決定了鄉村長期以來以農民單一居住、傳統農業耕作為主的現實局面，廣大鄉村的功能拓展需求長期被壓抑。在快速工業化與城鎮化時期，鄉鎮企業的崛起帶來了農村經濟的快速發展，但是隨著鄉鎮企業在環境污染、資源浪費、競爭能力弱等方面出現的問題，鄉村功能的發展再度進入瓶頸。隨著對鄉村地區價值回歸的呼喚，主要服務于城市居民、以生態本底為基礎的旅游、康養、休閑等功能在鄉村興起，外部資本對于鄉村建設的投入意愿逐漸變得強烈，部分城鎮型職能項目向鄉村地區強行注入。但鄉村地區還是受到土地政策的限制，總體上仍然呈現居住功能的單一性。

（三）鄉村特色的收縮

我國漫長的農業文明時期積淀了豐厚的鄉土文化，也使得鄉村地區形成了各具特色的人文環境。而長期以來鄉村地區并非城市規劃管理、監督的重點，村民自主建設缺乏引導，逐步演化為無序建設和違建搶建的非法建設的重災區。在納入城鄉規劃法定體系后，“新農村”“美麗鄉村”等鄉村建設運動不可避免地帶有城市規劃理論和方法的色彩，如村莊集中居住，新建住宅追求城鎮建筑形式；公共設施上采用標配式、等級式設施配置，使用效率低缺乏維護；鄉村環境整治和美化甚至造成了“千村一面”的尷尬景象。這些方式對鄉村地區傳統文化帶來了極大的沖擊，使得許多鄉村既無法回到過去的傳統，也同時下的空間場景需求不匹配，呈現出特色文化、特色景觀缺失的局面。

（四）農村人力的收縮 整體空間的收縮

改革開放后生產力結構的變化，帶來了農村中青壯勞動力人口的大量流出，傳統鄉村的就業結構逐步瓦解，勞動力資源被動式地進行了再分工，中老年成為主力軍。人口的流出大大削弱了鄉土社會的關聯性，逐步被經濟特征更為顯著的現代社會交往的復雜關系網絡取代。因此，盡管當前鄉村地區的價值獲得普遍的認可，但是享有鄉村發展權益、具有鄉土關聯的人群回歸效應并不明顯，反而是外部多種資本力量，通過新型農民雇傭的方式，參與到鄉村地區建設當中，從業者變為缺乏社會穩定性和制度保障性的單一經濟關聯人群。

三、“精明收縮”理念下的鄉村振興規劃路徑

（一）剛性與彈性相結合的空間準入門檻

在整體收縮的背景下，鄉村地區不能再走簡單的“拆村并點”模式，也不能盲目地進行“發展擴張”。首先應明確以總體減量、盤活存量的思維來進行規劃和管理，同時針對過去建設的無序，建立一定的空間糾錯預控機制。其次要明確生態紅線、永久基本農田等剛性底線空間，堅持以全域全要素為基礎，綜合歷史、文化、環境等特色要素對國土空間開發適宜性和資源承載力進行綜合評價，精明地對鄉村地區發展潛力進行辨識，既要給有條件的鄉村充分發展機會，也要給尚不具備條件的潛力地區一定的發展彈性。最后在布局管控上，要尊重鄉村自然生態環境與既有建設肌理，明確對開發建設的引導，既達到對鄉村建設地區空間約束、適度集中、精簡集約的要求，也應加強農地整理，減少農用地的碎片化、實現農地經營的規模化，還能提高自然環境的質量，助力鄉村旅游、服務業的發展。

（二） 控制與引導相結合的功能用途管制

作為城鎮化發展的必然結果，鄉村收縮更根本的動力是鄉村經濟與社會的轉型。鄉村振興的產業發展要更注重一產與二三產業的聯動與融合，并且伴隨著“互聯網+”“生態+”等新經濟的出現，鄉村承載發展功能的形式和內容都發生了重大的變化，必須協調好“控”與“引”的關系，通過限制性與激勵性的差異化政策條件設計，實現對于市場行為的有效約束與導引。

（三）管理與治理相結合的共享管治模式

當前基于集體土地流轉的產權改革創新工作正在推進，針對土地產權的分置導向，必須加快架構鄉村地區治理模式探索，及時協調自上而下的管控和自下而上的需求。村莊更新是一項長期性社會實踐工作，應該循序漸進，尊重在地農民自主發展的選擇，通過制度層面的精準化設計和法律法規調整，進行規范和引導。因此，建立起“伙伴式”鄉村治理模式很重要，政府通過努力扶持、吸引原住民的回流、建立農民主體地位，并持續提升村民的知識文化水平，讓農民自己管理鄉村和建設農村，在夯實鄉村社會關聯的條件下激發企業和個人到農村創業的激情，保障多主體利益的實現。