如何正確處理農村土地承包與人口變動之間的關系

王暖俊

(青島西海岸新區瑯琊鎮人民政府,山東 青島 266408）

黨的十九大報告提出：“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。”青島西海岸新區農村的土地自第二輪承包至今，由于部分農戶存在成員增減變動等情況，于是出現村內農戶之間占有耕地不均的現象，導致村民內部糾紛不斷。因此，妥善解決無地少地農民的基本生活保障，正確處理長久不變與人口變動之間的關系是當務之急。

一、西海岸新區農村土地承包基本情況

自改革開放以來，我國農村已相繼進行了兩輪土地承包：第一輪自1978 年開始，期限15 年，1993 年到期；第二輪承包期30 年，2023 年到期。少數地區承包和到期的時間可能會稍晚一些。筆者所在的青島西海岸新區，第一輪承包是從1983 年開始的，又稱“大包干”。第二輪自1995 年左右開始，至今經歷了將近30 年的時間，期間由于農戶人口的增減，以家庭承包為基礎的承包農戶，在“增人不增地、減人不減地”的政策下，出現了有的家庭人多地少，有的家庭人少地多的情況，造成了人均土地的不均衡，也是農村基層矛盾糾紛的焦點。

二、土地承包關系穩定并長久不變的重大意義

（一）有利于維護農村社會穩定

土地糾紛是近年來農村基層矛盾的熱點、難點。在鄉鎮，鎮村干部一聽到土地糾紛就頭痛，只要解決了土地矛盾，農村就沒有其他大的矛盾。土地矛盾解決不好，村莊就難談穩定，矛盾糾紛就多，農村干部整天疲于解決土地糾紛，影響村莊的整體發展。

長久不變的土地承包關系有利于消除土地糾紛隱患，促進鄰里鄉村和睦；有利于農村干部把工作重心和關注焦點及時轉移到農村經濟發展和美麗鄉村建設上來；有利于推動土地資源流轉，維護農村社會和諧穩定。

（二）有利于激發經營主體活力

新時代創造了新舞臺。新型農業經營主體借助此輪東風，個個摩拳擦掌，躍躍欲試。有了長久不變的穩定預期，新型農業經營主體就會主動增加對流轉土地的基礎設施投入，積極增強對推動農業農村發展的科技投入和資金投入，有利于激發他們集約節約利用資源要素，提高農業勞動生產率和農業資源利用效率，從而激發新型農業經營主體的發展活力，增強農業農村現代化的發展動力。

來自瑯琊鎮鼎力農業合作社的陳先生介紹，他在青島西海岸新區農村承包20 畝土地，經營葡萄大棚，現在正是盛果期，經濟效益最好的時候，他與農戶簽訂的三十年不變的二輪延包土地快到期了。計劃繼續投入，擴大規模，擔心期限短成本收不回來，不持續投入，又不甘心，多年經營積累的經驗、客戶資源就浪費了。長久不變的政策無疑為其擴大生產規模、加大投入注入了信心。

（三）有利于促進農村產業的發展

對農民來講，土地不僅僅承擔著貢獻糧食解決溫飽的基本職能，更重要的是承擔著防老養老的核心職能。土地擔負著農民的希望和未來，是農民的命根子。青島西海岸新區的農民尤其看重土地。因此，土地承包政策是否穩定，能否長久不變，直接影響到農村產業鏈上各方的投資預期。明確“穩定并長久不變”的承包政策，無疑給農戶流轉土地帶來了長遠的投資預期，激活了農業農村資源。

三、正確處理長久不變與人口變動之間的關系

（一）嚴格遵循原則，合理解決特殊情形

1.總體不動，個別微調。青島西海岸新區自農村土地承包至今，已有近40 年，在這漫長的時間歷程中，難免會有自然災害損毀、戶口變動等特殊情形。對于這些特殊情形，可按照“總體不動，個別微調”的原則，土地承包總體不動，個別農戶按照法定程序做適當微調，從而解決無地或者少地農戶的問題。

2.用于調整的承包地來源。主要有以下四個方面：一是農村土地二輪承包時允許有條件的村集體可以預留不超過5%的機動地；二是通過開荒造田等形式新開墾的耕地；三是原承包戶由于各種原因不愿耕種而依法自愿交回的耕地；四是原承包戶整戶消亡，村集體依法收回的耕地。

3.其他方式方法。對于實在沒有耕地可調的村集體，要解決無地少地農民的耕地問題，既可以幫助他們通過流轉其他承包戶的土地經營權來實現，也可以通過流轉其他進城務工農民的土地來實現。

（二）實施鄉村振興戰略，促進和諧新農村建設

通過鄉村振興戰略，積極拓寬農村剩余勞動力轉移渠道，拓展農民增收途徑，徹底解決少數農戶少地或無地的矛盾，促進和諧新農村建設。

1.積極發展鄉村休閑旅游

青島西海岸新區是獲批的第9 個國家級新區，身處一區兩圈：山東半島藍色經濟區、環渤海經濟圈和膠東經濟圈，具有橫貫東西、縱連南北的戰略優勢，是黃河流域主要出海通道和歐亞大陸橋東部重要端點。因此，在新一輪發展機遇中，西海岸新區應充分利用其獨特的資源和區位優勢，積極發展鄉村旅游業，盡快培育一批休閑旅游明星示范村。

位于青島西海岸新區的王家臺后村，充分發揮沿海資源優勢，突出瑯琊文化特色，持續壯大漁家宴民宿產業，成為新區遠近聞名的休閑旅游明星村，推動了旅游產業區域化發展，實現了農村剩余勞動力的順利轉型。

2.盡快完善電商平臺建設

電商平臺和物流體系建設是新時代新農村未來發展的朝陽產業，潛力巨大。因此，在鄉村振興戰略實施過程中，西海岸新區要搶抓機遇，積極推動新型農業經營主體與電商企業的對接融合，加快線上線下互動發展和商流物流體系建設。

來自青島鑫源漁業加工合作社的楊先生介紹，今年疫情期間，由于人員管控，水產品銷售不佳，于是采取現場直播賣貨的模式。以快手、抖音為主，借助京東、拼多多等電商平臺，聘用當地農民現場直播帶貨，每天銷售海鮮約4噸左右。不僅保證了海鮮的鮮活度，擴大了增收的門路，而且對于農村電商平臺的發展和農村物流體系的建設與完善，起到了很好的示范帶動作用。

3.著力加強職業技能培訓

加強農村剩余勞動力職業技能培訓，提升其就業技能和整體素質，實現農村剩余勞動力轉移，是增加農民收入、促進和諧新農村建設的重要途徑。西海岸新區多措并舉，廣泛調動區內各類教育資源參與農村勞動力轉移培訓,并通過政府購買服務和管培分離的方式，建設一批勞動力轉移培訓基地，充分發揮其示范帶動效應和培訓主力軍作用。

西海岸新區瑯琊鎮利用閑置中學校園，投資600 多萬元建設就業創業基地，每年舉辦電子商務、育嬰師、園藝師等培訓班高達20 多個班次，免費培訓勞動力1500 多人，有效轉移農村剩余勞動力近千人。