公民權(quán)利限制的溫度與力度

陳敏 黃振勝

在新冠肺炎疫情防控期間，公眾場所戴口罩、小區(qū)封閉式管理、運用健康碼、停工停業(yè)停課等規(guī)定，都可納入新冠肺炎疫情應(yīng)急處置的“工具箱”。由于疫情防控需要，以政府和醫(yī)療機(jī)構(gòu)為主體行使的強(qiáng)制管理權(quán)，對公民有關(guān)自由權(quán)和個人信息權(quán)等進(jìn)行了限制。那么，行使這些管理權(quán)的法律依據(jù)何在？在保障公共利益和強(qiáng)有力的行政效率而行使公權(quán)力時，如何保障個人正當(dāng)私權(quán)利得到保護(hù)？這些問題，也需要立法來解決。

“師出無名”的限行權(quán)

“你憑什么，你有什么權(quán)力？”在抗擊新冠肺炎疫情的初期，這句話是九龍坡區(qū)人大代表、渝州路街道渝州一社區(qū)黨委書記張登紅聽到最多的話。特別是一起隔離市民“出逃”事件，讓他至今記憶猶新。

在疫情期間，渝州一社區(qū)有市民被查出與疑似病例有接觸史，社區(qū)根據(jù)排查結(jié)果前往該市民家進(jìn)行一系列檢查。

“也許是害怕，他一直質(zhì)疑社區(qū)到底有什么權(quán)力來處置，要我們拿出法律依據(jù)，之后躲藏到了其他地方。”張登紅說。

社區(qū)的工作量大、人手少，群眾配合意識還不夠強(qiáng)，而且社區(qū)工作人員還經(jīng)常受到“師出無名”的質(zhì)疑。張登紅說，城市社區(qū)人口密集、人員流動大。同時，個別群眾缺乏配合意識，有的不戴口罩，還謾罵社區(qū)工作人員，有的故意隱瞞行動軌跡，造成了大量人力物力的無謂消耗。

“如何解決這些問題，希望能在立法時有所體現(xiàn)。”張登紅說。

重慶大學(xué)法學(xué)院衛(wèi)生健康法研究中心主任杜輝說，突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急指揮部應(yīng)當(dāng)根據(jù)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的響應(yīng)級別，采取相應(yīng)的應(yīng)急措施。在地方立法時，要賦予應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)法定權(quán)限。

疫情襲來，各地紛紛成立應(yīng)急指揮部。根據(jù)突發(fā)事件應(yīng)對法，縣級以上政府可以設(shè)立突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)本級政府各有關(guān)部門和下級政府開展突發(fā)事件應(yīng)對工作。

對于應(yīng)急指揮部的權(quán)限，非典后由國務(wù)院頒布的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例明確了應(yīng)急指揮部對人員、儲備物資、交通工具以及相關(guān)設(shè)施設(shè)備的緊急調(diào)度權(quán)，對人員疏散或隔離和對傳染病疫區(qū)封鎖的權(quán)力等。

目前，一些地方在立法時對此已有所體現(xiàn)，如深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例中已明確，市、區(qū)兩級應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)可代表本級政府發(fā)布、實施突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急相關(guān)決定、命令、公告、通告。

有力度還要有溫度

“在疫情防控工作中，公權(quán)與私權(quán)的平衡以及應(yīng)急權(quán)力運行過程中私權(quán)的普遍化保護(hù)、分級式控制，是統(tǒng)籌疫情防控、權(quán)利保護(hù)和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵問題。”杜輝說，突發(fā)事件應(yīng)對法第11條規(guī)定：有關(guān)人民政府及其部門采取的應(yīng)對突發(fā)事件的措施，應(yīng)當(dāng)與突發(fā)事件可能造成的社會危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng);有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度地保護(hù)公民、法人和其他組織權(quán)益的措施。

個體雖然平等地享有基本權(quán)利，但其權(quán)利卻會因國家利益、公共利益和他人權(quán)利的保護(hù)需要而受到限制，在特定情形例如突發(fā)公共衛(wèi)生事件發(fā)生時甚至受到削減和限縮。

杜輝說，突發(fā)事件應(yīng)對法的這條規(guī)定所確立的最小損害原則，實質(zhì)上應(yīng)當(dāng)是應(yīng)對突發(fā)公共事件社會總成本的最小化，而不能狹義地限定為對私人權(quán)利限制或剝奪的最小化。這里面既包括緊急行政權(quán)的邊界和私權(quán)保護(hù)的關(guān)系，也包括被限制的公民權(quán)利與被保護(hù)的公民私權(quán)之間的關(guān)系。杜輝認(rèn)為，只有從這一原則出發(fā)，才能妥當(dāng)?shù)卦O(shè)計突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急制度體系。

杜輝認(rèn)為，為了降低突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急處理的社會總成本，對部分私權(quán)的限制應(yīng)當(dāng)分級分類處置。比如新冠肺炎疫情防控，應(yīng)根據(jù)疫情的時空分布、防控進(jìn)程和有效阻斷程度，分類施策，靈活適用自主性措施、指導(dǎo)性措施、強(qiáng)制性措施等不同限制等級的政策，既體現(xiàn)疫情防控的力度，也體現(xiàn)防控機(jī)制的溫度，從而提升防控效能。

因此，杜輝建議，在地方立法時，需要統(tǒng)籌考量突發(fā)公共衛(wèi)生事件在時間鏈條與空間分布的一體化，推進(jìn)實體規(guī)范與程序規(guī)范的一體化，切實落實依法行政與權(quán)利保障的一體化，保障公共決策和組織行為的一體化。

個人信息保護(hù)的進(jìn)與退

如果發(fā)生了突發(fā)公共衛(wèi)生事件，應(yīng)急處置需要采集并通報相關(guān)病例、病情、人員活動軌跡等信息的，如何保護(hù)個人隱私處理，做到信息安全？

傳染病防治法規(guī)定，負(fù)有傳染病疫情報告職責(zé)的人民政府有關(guān)部門、疫病預(yù)防控制機(jī)構(gòu)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、采供血機(jī)構(gòu)以及工作人員，不得隱瞞、謊報、緩報傳染病病情。而今年10月首次提請十三屆全國人大常委會審議的個人信息保護(hù)法草案則提出，應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件，或者緊急情況下保護(hù)自然人的生命健康，也必須嚴(yán)格遵守規(guī)定，履行個人信息保護(hù)義務(wù)。

對此，杜輝認(rèn)為，在不同類型主體參與到信息搜集和傳輸鏈條中后，公共利益、商業(yè)利益與個人信息保護(hù)多重法益的平衡，就成為立法必須破解的重大難題。要破解這一難題，需要樹立將個人信息保護(hù)嵌入公共衛(wèi)生治理法律規(guī)范體系的立法目標(biāo)。同時，要以制定個人信息保護(hù)法為契機(jī)，為個人信息收集、使用提供合法依據(jù)，為個人信息保護(hù)設(shè)置清晰的規(guī)范。此外，要明確疫情防控中個人信息收集的原則、主體、對象、目的、范圍和限制條件，建立系統(tǒng)完善的個人信息保護(hù)規(guī)則和內(nèi)外部監(jiān)督體系。