偏遠山區城鄉一體化供水水價改革思路探討

摘要：合理的水價是確保農村飲水安全工程可持續運行的重要手段之一。偏遠山區城鄉供水存在基礎設施落后、水資源短缺等問題，需要探索有效的城鄉一體化供水水價機制。以寧夏回族自治區彭陽縣為例，探討偏遠山區城鄉一體化供水水價改革思路。彭陽縣落實了“按成本水價供水、先收費后使用、計量收費、特許經營、市場運作、城鄉同價”的水權水價機制創新，完善了城鄉一體化價格管理體系。成果可為偏遠山區城鄉供水一體化工程的建設、運行和維護提供參考。

關鍵詞：水價改革;城鄉供水一體化;農村飲水安全;偏遠山區;寧夏回族自治區

中圖法分類號：F323.213

文獻標志碼：A

DOI： 10.15974/j.cnki.slsdkb.2020.08.009

水資源是人類生存和發展必不可少的物質條件，供水工程是惠民生、利長遠的民生工程。隨著中國社會經濟的飛速發展，城鄉供水一體化建設步伐也越來越快。在供水工程中，供水價格不僅與當地經濟生活水平相關，還影響城鄉供水一體化建設進程。當前，我國偏遠山區城鄉供水一體化建設面臨的問題較多，包括工程設施落后、工程性缺水、水資源時空分布不均、水環境生態惡化等。此外.在供水體制機制方面，也存在體系不一、模式多樣、管理責任不明確、運營成本高、管網重復建設等問題。因此，建立科學合理的城鄉供水價格機制十分必要。

1 彭陽縣水價機制概況

以寧夏回族自治區彭陽縣為例，彭陽縣地處寧夏南部山區，六盤山東麓，總面積2 528.65 km2，西與固原市相連，東、南、北分別與甘肅省的鎮原、平涼、環縣接壤。域內山巒重疊，溝壑縱橫，屬典型的黃土丘陵溝壑區。彭陽縣境內降水量為400-550 mm，水資源總量8 920萬m3，人均水資源量356 m3，僅為全國人均水平的1/6。全縣共轄4鎮8鄉，156個行政村，戶籍總人口25.03萬人，其中鄉村人口18.91萬人，占75.22%。干旱少雨、水資源時空分布不均、資源性和工程性缺水是制約彭陽經濟社會發展的主要瓶頸。

彭陽縣城鄉供水水價包括資源水價、工程水價和環境水價[1-3]。其中，資源水價是水資源價格，即消耗水資源的費用，由于國家是水資源的所有權主體，資源水價的制定不能完全遵循市場規律。彭陽縣位于偏遠山區，由于地理和氣候等原因，水資源短缺，資源水價相較于其他地區要高。工程水價即供水工程的運行成本。由于偏遠山區供水線路高低落差大，無法完全應用自重供水，需要建設泵站和調蓄構筑物保障供水人戶，供水成本大，工程水價較貴。環境水價是指由于污水排放對水生態水環境造成污染，治理環境污染產生的處理成本，即水價中的污水處理費。綜上，偏遠山區水價不能簡單地按成本收取，需要探索有效的城鄉一體化供水水價機制[4]。

目前，城鄉供水價格仍然沿用過去的機制，并未完全向市場開放。我國城鄉供水工程與民生關系密切，由政府統一管理，社會資本很難進入，供水行業缺少市場競爭，發展緩慢。近年來，政府積極推進水價機制改革，取得了一定的進展，但仍存在水價較低、干預過多、缺少環保考慮等一些問題[5-8]。

2 彭陽縣水價機制問題分析

2.1 聯網供水基礎設施建設

在供水管網建設上，我國很多偏遠山區尚未完成主干管道的連通對接，實現管網的互聯互通統一供水仍是一個長期的過程。由于城鄉供水分區分片，水源沒有統一，難以制定統一的價格機制[9-10]。很多地區采用的是本地水和引用水結合的供水方式，由于城鄉各地水源成本不一，造成供水水價的差異。為解決該問題，彭陽縣建設了農村人飲鞏固提升工程，在全縣實現城鄉飲水“同源、同質、同網”的供水模式。

2.2 水費征收方式落后

彭陽縣過去水費收繳只支持營業廳繳費和IC卡預存費用兩種方式，對于用水戶來說，存在繳費不便的問題。而且，還由于農村用水缺乏有效的監控計量的自動化設施，存在農村用水人口水費收繳難等問題，導致農村水費收繳率一直較低。

2.3 供水水價和管理現狀

彭陽縣城鄉供水現狀水價執行標準為最低2.00元/m3，最高6.50元/m3。執行水價在寧夏南部山區屬于中等偏高水平。現行水價形成機制與農村供水管理目標不匹配，尤其是回收率和管理費支出缺少控制標準。農村供水與城市供水相比，供水人口相對少、居住散，戶均用水量少，管網延伸長，管理難度大。現行水價成本核算辦法完全依據實際的回收率和管理費等指標來核定水價，導致供水成本相對偏高。

彭陽縣建立了供水工程管理總站+鄉鎮水利工作站+村級管水員的3級組織機構，制定了人飲工程運行、泵站維修、水費收繳等各項管理制度，但是并未明確落實水務局以及運行管理單位的責任。人飲工程的運行維護由水務局管理，這種行業壟斷狀態再加上運維經費不足，降低了管理人員的積極性，減少了人飲工程的使用率和服務效益，服務水平不能滿足群眾供水需求。

3 城鄉供水一體化水價改革思路

3.1 成立專項運營公司

通過成立專門的運營公司，收取供水用水費用，支持供水工程后續運行、維護和管理。2017年11月，由彭陽縣盛澤水利投資有限公司、寧夏西部綠谷節水技術有限公司兩方共同出資（盛澤出資510萬元，西部綠谷出資490萬元），成立了彭陽縣農村供水管理有限公司，負責全縣農村人飲供水工程運行管理，水費征繳由現狀收支分離，轉變為特許經營。

3.2 建設科學的城鄉供水價格體系

首先，需要當地政府、水務局、物價局各部門聯合測算城鄉一體化供水水價，制定出供水水價計價規則，作為城鄉水價定價指導，并監督各單位嚴格執行。其次，需要核定供水成本，確定城鄉一體化供水水價。供水水價包括水源費、動力費、藥劑費、折舊費、修理費、污水處理費等部分。通過科學合理的價格制定方式，能夠更好地建設和管理城鄉一體化供水價格體系。水價的組成結構如圖1所示。

為形成合理的城鄉供水價格機制，根據寧夏回族自治區人民政府2017年2月17日專題會議紀要及寧夏回族自治區物價局《自治區物價局關于中南部城鄉飲水安全工程供水價格有關事項的通知》（寧價商發[2017]9號）文件精神，彭陽縣于2017年8月14日召開了水價征求會，縣委辦、人大辦、政府辦、政協辦、財政局、稅務局、法制辦及用水戶等單位均參加。8月29日召開了用水價格聽證會。12月4日彭陽縣人民政府以彭政發[2017]209號文件調整了城鄉供水、污水處理費和農業灌溉供水價格，城鄉供水實行“同源、同質、同網、同價”。中南部飲水工程水源成本價格為2.45元/m3，彭陽水源價格執行0.7元/m3，工程水源價格與成本的差額為1.75元/m3，由區、縣按照5：5比例分攤，補貼期限暫定為3a。工程成本水價為1.9元/m3，終端城鄉水價暫定2.6元/Ⅱi3。最終縣城執行水價為3.6元/Ⅱ13，包含水資源稅0.15元/m3和污水處理費0.85元/m3;農村免收水資源稅和污水處理費，執行水價為2.6元/m3。

3.3 確定城鄉供水價格合理范圍

由于各地區經濟水平和水資源量各不相同，因此在制定城鄉一體化供水價格時，應充分考慮當地實際情況和用水戶的承受能力，滿足當地經濟發展和人民生活的不同需要。根據水資源量的不同，可以制定不同的定價政策，水資源豐富時定價優惠，水資源緊缺時定價高，確定靈活合理的水價范圍。此外，要以物價指數為基礎及時調整水價，保證供水企業的利潤。當物價上漲導致供水工程成本增加時，需要根據上漲水平進行合理地調整。

3.4 制定不同用水類型的分類定價

在城鄉供水一體化價格體系中，不同類型用戶的供水成本也不同，有必要根據用戶類型對水價進行分類定價。生活用水價格需要包括供水成本，生產經營用水包括工業、企業、餐飲業等用水，農業用水包括灌溉、畜牧等用水，水價中應當包括水資源稅費。在城鄉供水一體化中，應大力推廣應用階梯水價機制，探索按量收費與按質收費相結合的價格體系，促進節約用水，合理收費，減少浪費。在制定水價時，應采取以市場競爭為主、政府調控為輔的定價機制。

3.5 建立新型水費計收模式

建立人飲工程信息化系統，包含水費計收管理子系統，通過遠程自動化抄表實現每戶的用水量統計，系統根據每戶用水量以及核定水價計算水費。城鄉供水管理公司在特許經營區域內，采用預付費的模式，先繳費后用水，按戶表計量向用水戶扣取余額。

系統支持IC卡水費預交、微信支付等多種繳費方式，極大方便用水戶繳納水費。系統提供了信息公布的網絡平臺和短信推送服務，方便業務人員完成信息發布和欠費催收等工作，改善和提高水費收繳率，節省了工作量，提高收繳效率。

3.6 統籌協調供水，實現同網同價

水務局等水行政主管部門要及時發現和梳理當前城鄉供水一體化建設過程中遇到的水價問題，突出重點，提高質量，確保安全，謀求效益。政府應統籌兼顧社會和民眾的承受能力，制定城鄉供水一體化運營體制，實現“同源、同網、同質、同價”的城鄉一體化供水運營方式[11]。在供水工程建設初期，應整合多方面資金，通過財政撥款、貸款、社會資金多種渠道，大力投入建設泵站、水池、管網等基礎設施，降低核定水價，壓縮利潤空間，以維持供水工程正常運行為基礎測算水價。考慮社會承受能力，合理制定終端水價，以減輕社會和民眾的壓力和負擔。當供水工程正式運行，建立城鄉供水一體化運行機制后，管理部門可以考慮轉向企業化運營[12]。建設城鄉供水一體化時，應綜合考慮城鄉供水、污水處理費、農業灌溉和供水工程運行費用等因素，測定城鄉一體化供水價格標桿，實現“同源、同網、同質、同價”的目標。

4 結語

隨著我國城市化進程的加快，基礎設施建設不斷提高與完善[13]，城鄉供水一體化工程建設也在不斷發展和進步。在偏遠山區城鄉供水一體化的發展過程中，建立合理的供水價格管理機制至關重要[14-15]。彭陽縣通過組建市場化的管理公司，實現了全縣農村飲水全生命周期的建設、運行、維護保障，充分轉變政府職能，強化體制機制改革，落實“按成本水價供水、先收費后使用、計量收費、特許經營、市場運作、城鄉同價”的水權水價機制創新，建立健全城鄉一體化供水價格體系，根據不同用戶類型分類定價，合理確定偏遠山區供水階梯水價，實現城鄉供水“同源、同網、同質、同價”，可為偏遠山區城鄉供水一體化工程的建設、運行和維護提供參考。

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（編輯：李慧）

作者簡介：牛德潭，男，高級工程師，主要從事水務管理工作。E-mail：thth0614@163.com