完善地方綜合行政執法主體改革之思考

曾荔　崔乘銘

摘 要 十九屆三中全會作出的《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》以及隨后出臺的《深化黨和國家機構改革方案》吹響了新一輪行政執法體制改革的號角，本輪行政執法體制改革聚焦機構調整、職權界分、履職機制和隊伍建設，重在改造“軀體”。在綜合行政執法從試點到全面推進過程中，執法主體之構建、完善顯然是重中之重。本文從甘肅省綜合行政執法改革的實際出發，提出完善綜合行政執法主體改革的四條對策建議，以期為甘肅省綜合行政執法工作的順利開展提供自己的一點綿薄之力。

關鍵詞 綜合行政執法 主體改革 地方

基金項目：2020年度中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）創新工程科研支撐項目“行政執法合法化研究”（編號：20ZCYB17）。

作者簡介：曾荔，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學院）政治和法律教研部講師，博士研究生在讀，研究方向：西北地方治理;崔乘銘，西北師范大學社會發展與公共管理學院碩士研究生，研究方向：地方政府治理。

中圖分類號：D67 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.229

一、甘肅省綜合行政執法主體改革存在的問題檢視

（一）綜合行政執法主體的設立依據權威性不足

從宏觀來講，設立綜合行政執法機構，有《憲法》、各級《組織法》《行政處罰法》《行政許可法》之規定，但以上憲法法律對設立綜合行政執法主體的規定非常籠統、比較抽象，對具體如何設立并沒有詳細法律規定[1]。實踐中，各地包括甘肅在內設立綜合行政執法主體之依據主要是規范性文件，比如甘肅省的嘉峪關市、定西市和蘭州新區分別依據《甘肅省人民政府關于同意嘉峪關市開展綜合執法工作實施方案的批復》（甘政函〔2015〕43號）、《甘肅省人民政府關于同意定西市開展綜合執法工作實施方案的批復》（甘政函〔2015〕100號）、《甘肅省人民政府關于蘭州新區開展綜合行政執法試點工作實施方案的批復》（甘政函〔2015〕126 號）三個文件設立了嘉峪關市、定西市和蘭州新區綜合行政執法局。按規范性文件設立綜合行政執法主體，其優點是推進相關改革的效率高、速度快，但也有明顯的不足之處，一方面，設立之合法性受到質疑。盡管依前述憲法法律之規定，設立綜合行政執法主體之合法性不應存在問題，但由于前述法律僅為原則性規定而非具體操作規程，綜合行政執法主體之設置程序、職權配置、機構設置均無法律層面之明確規定，所以在操作層面仍然要經受合法性之檢視與考驗;另一方面，因為規范性文件和法律法規相比，其權威性、規范性相對較低，制度化水平不高，故依其設立事關廣大人民群眾切身利益的執法機關還是顯得比較隨意、不夠嚴肅，最終導致權威性大打折扣。比如，蘭州新區是甘肅省確定的綜合行政執法改革試點區域，2016年6月28日隆重啟動了試點改革，設立了“蘭州新區綜合行政執法局”，但改革僅僅一年，該局就被撤銷，權威性受到了影響。

（二）綜合行政執法主體內部機構設置方面的問題

第一，內設機構與綜合行政執法職能不匹配問題。設置綜合行政執法機關內部機構，一個重要的原則就是要和綜合行政執法職能相匹配[2]。實踐中在綜合行政執法機關內部機構設置中存在的一個突出問題是設置的機構在承擔和發揮綜合行政執法職能方面欠缺必要的論證和分析，綜合行政執法主體到底要承擔什么樣的職能？職能如何發揮？需要哪些機構有機配合才能更低成本更大效率發揮功能？這些問題缺乏深入的、科學的論證，為設置而設置的問題比較突出。

第二，內設機構之結構不成比例問題。從組織學意義上講，綜合行政執法主體要發揮功能，需要有決策機構、綜合事務機構、業務執行機構共同配合。同時，以上三類機構的配置比例亦應科學，一般而言合比例的配置應該是業務執行機構的比例要高于其他兩類機構，至于具體如何占比，應根據執法工作實際需要科學設計。從甘肅省的試點情況來看，顯然對內設機構占比問題沒有周密的進行設計，依過去傳統行政機關配置內部機構的現象比較普遍。

（三）綜合行政執法隊伍建設方面存在的問題

身份差別待遇是綜合行政執法隊伍建設方面存在的基礎問題，執法素質與能力低下是始終沒有得到根本性解決的問題。具體表現在兩個方面：

第一，綜合行政執法人員在編制方面有行政編、事業編、工人編，實際中相同的工作與編制上不同的身份、差別的待遇必然引起不平等感。

第二，人員法律知識專業化水平不足引起的工作能力低下。綜合行政執法人員除部分法科人員外還包括有退役軍人、體工隊退役人員、其他人員，這些人員專業素養普遍較低，與綜合行政執法對執法人員高水平的法律素質要求不符。同時由于文化知識的欠缺也制約了其進一步的專業學習及培訓，故而缺乏實際執法經驗，有的無法勝任專業性強的執法工作。[3]

（四）社會公眾及執法人員參與綜合行政執法改革程度低的問題

很多地方在綜合行政執法體制改革中并沒有公眾參與環節，相關政策、制度在制定過程中層級復制多，主動創制少。具體表現為：

第一，決策文件公開不足。綜合行政執法主體設立的規范性文件公開不足，社會公眾缺乏參與的前提條件。省級文件還能公開，省以下文件老百姓了解并不太多。

第二，社會公眾及執法人員參與權和參與程序沒有受到足夠重視。指導各地綜合行政執法改革的規范性文件內容本身或與落實與文件有關的措施中也沒有社會公眾和執法人員參與的規定。

第三，社會公眾和廣大執法人員的參與意識較弱、參與水平低。以上社會公眾的參與綜合行政執法程度的不足，既有改革主導者方面的原因，也有社會公眾本身的因素，但主因還是主導者沒有創造公眾參與改革的機會。綜合行政執法行為是直接面對群眾的行政行為，設立直面群眾的執法機關，不考慮群眾的感受，不采納他們的合理意見，從改革程序來講，有違改革的民主性。

二、完善甘肅省綜合行政執法主體改革之對策建議

（一）明確綜合行政執法主體之法律地位

提高綜合行政執法改革制度化建設水平，包括立法和規范性文件兩個方面。就立法而言，甘肅省在改革中重點要解決的是沒有立法的問題。甘肅下一步要依法推進綜合行政執法體制改革，全面推進綜合行政執法工作，理應貫徹“先立法、后改革”的原則，在省級層面和市、州層面同時啟動或加快綜合行政執法立法進度，保證綜合行政執法工作有法可依，保證綜合行政執法主體構建之合法性、權威性。就規范性文件而言，甘肅省下一步改革的重點當為提高規范性文件的制定質量。在立法暫時缺位的情況下，規范性文件是綜合行政執法改革最重要的制度依據，必須嚴格依法制定規范性文件，提升規范性文件制度化建設水平[4]。

（二）合理設置內部機構

綜合行政執法主體內設機構是綜合行政執法權運行的組織載體，也是綜合行政執法主體的基本組成單元。設置內部機構，首先要確保為實現綜合行政執法職能服務。其次，不同層級的綜合行政執法機關之間在設置機構方面應有所區別、分別設立，不宜“上行下效”。層級不同，承擔的職能亦有差別，省、市（州）級綜合行政執法機關主要功能應為業務指導和執法監督，縣（區）級則應突出業務執行。再次，在內部機構設置比例方面，市（州）應重點考慮執法監督的占比，基層應加大并突出業務執行機構的比例。最后，一切內部機構特別是基層綜合行政執法機關內部機構的設置均要有利于執法人員執法主動性、獨立性的發揮。需要強調的是綜合行政執法人員依法履職是其義務，但履行義務并不意味著要否定執法人員的個體獨立性，尊重執法人員的個體獨立性恰恰在合作行政、協助行政中更能發揮好作用。

（三）提高社會公眾與執法人員參與度

綜合行政執法工作的終極目的是為了實現人民福祉，而綜合行政執法主體又是實現這一福祉主體。因此，讓福祉的最終享受者——社會公眾與任務實際執行者——執法人員參與到綜合行政執法主體之構建過程來，理所當然。就社會公眾與執法人員的參與機制而言，首先要解決的是參與制度“有”與“無”的問題。改革實踐中，可在綜合行政執法改革總體制度設計中為社會公眾與執法人員參與備置渠道，也可單獨就參與性問題單獨建章立制，確保提升社會公眾與執法人員的參與程度，確保綜合行政執法主體構建能“接地氣”。其次，應設計方便可行、實際管用的參與制度。實踐中，可仿照現行法律中有關聽證等行政相對人參與行政決定之程序設計綜合行政執法改革中的參與制度。最后，設計出來的制度應保證參與主體既能順利參與，又能說上話、說真心話，通過參與制度的落地實現綜合行政執法改革之民主性。

（四）加強行政執法人員綜合素質建設

第一，摒棄身份差異，同等對待每一個執法者。盡量實現不同地區執法者的同等待遇，實現同一地區不同執法部門之間執法人員的同等待遇，實現同一執法部門相似業務不同身份執法人員之間的同等待遇。

第二，健全保障機制，保證執法機關設備、經費等物質人員保障。保證一線執法人員福利待遇不低于同單位機關工作人員的福利待遇，維護執法人員的職業尊榮感。

第三，提高準入門檻，吸納優秀人才。多年來城管執法的“惡名”給正在進行的綜合行政執法仍然有負面影響，建議借綜合行政執法改革良機，在隊伍整合過程中吸納大量優秀人才，重塑綜合行政執法隊伍形象[5]。

第四，扎實做好培訓工作。現代社會管理事務復雜多變，進行系統的常態化培訓特別重要。無論是黨委政府的培訓主管部門還是綜合行政執法部門本身，均要建立常態化的培訓機制，切實在培訓不斷提高執法人員的業務水平和道德素養。

第五，試行綜合行政執法掛職制度。仿照實踐中在各地推行的公務人員晉職到信訪部門掛職制度，組織人事部門可試行到綜合行政執法機關掛職，在綜合行政執法部門掛職、就職履歷可作為晉職條件。

參考文獻：

[1] 夏德峰.綜合行政執法改革的難題及其破解[J].中國行政管理，2016（6）.

[2] 金國坤.行政執法機關間協調配合機制研究[J].行政法學研究，2016（9）.

[3] 楊小軍.行政執法體制改革法律依據研究[J].國家檢察官學院學報，2017（7）.

[4] 曹龍虎，段然.地方政府創新擴散過程中的利益契合度問題[J].江蘇社會科學，2017（9）.

[5] 王敬波.論我國城管執法體制改革及其法治保障[J].行政法學研究，2015（8）.