“對口援藏”的概念反思：邊疆治理政治話語的建構邏輯

楊明洪

(1.云南大學民族與社會學學院，云南 昆明 650000;2.四川大學中國藏學研究所，四川 成都 610065)

一、引言

“援藏”的實踐和概念早在20世紀50年代就已經存在，但作為國家的一項正式制度安排來講，是比較晚的舉措。1994年召開的中央第三次西藏工作座談會正式提出“對口援藏”，并賦予其“分片負責、對口支援、定期輪換”的內涵。1995—2020年，17個省市、17個中央企業作為對口援藏單位以及承擔對口援藏任務的中央機關，先后實施了上萬個援藏項目，投入的資金達到400億元，派出超過1000人參與對口援藏。從全國范圍來講，西藏是新中國成立后最先安排開展對口援助的區域，對口援藏為其他對口支援起到了示范效應。從結果上看，對口援藏在西藏經濟社會發展中的作用十分明顯[1-2]，對口援藏成為所有促進西藏經濟社會發展舉措的一個縮影。

“對口援藏”概念顯然屬于邊疆中國的“發展”范疇，是邊疆敘事的經典議題。從20世紀80年代開始，“發展”成為邊疆治理中正式的政治話語，不過，“發展”這一議題常常超出邊疆問題，而指涉國家建設與社會建設之間的關系。社會建設不只是國家政治的議題，邊民社會與民眾身份的重建是其重要的方面[3]。實際上，這一方面如果沒有域外勢力染指倒還沒事，而在西藏地區，十四世達賴集團及其西方支持勢力出于政治目的，變著手法進行各種干擾破壞和分裂滲透活動，使得一切與西藏發展和穩定有關的政策和措施都變得富有爭議。作為一種促進西藏加快發展和強化西藏與內地交流合作的手段，對口援藏自然也是這樣的話題。國家實施的對口援藏政策在政治話語尤其是國際政治話語上成為一些反華勢力抹黑中國的對象，由此也在一定層面引發話語危機。面對這種挑戰，國家建構政治話語成為一項重要的國家工程。圍繞“對口援藏”概念，國家政治話語構建的努力一直在進行著。

二、對口援藏：邊疆治理政治話語的初次建構

對邊疆民族地區的支援是中國共產黨執政時開啟的，對西藏的支援最初流行的是“先進民族”與“落后民族”話語[4]141-143，“西藏民族同國內其他先進民族一樣，是一定要走上而且能夠走上社會主義發展道路的”，“由于西藏民族政治、經濟、文化特別落后”，需要“在黨和工人階級政權的領導下，經過國家對西藏民族在政治、經濟、文化各方面更多的長期的援助”[4]141-143。不過，隨著時代的變遷，這一話語悄然發生轉變，一般難以在官方的文件中見到，盡管至今仍有學術探討[5]。

“對口援藏”為“對口支援西藏”的簡稱，其并非一般性的支援，而是特定內地省市與西藏受援地區結成長期的對口幫扶關系，多方面幫助其加快發展。“全國支援西藏”是其上位概念，包括在計劃經濟時代直接安排各種建設項目并抽調內地干部和技術人員實施，在社會主義市場經濟體制下給予西藏以高強度的轉移支付，還包括對西藏實施的各種扶持優惠政策和對口支援西藏以及其他幫助西藏的方式等。雖然“兩個共同”(共同團結奮斗，共同繁榮發展)和“三個離不開”(漢族離不開少數民族，少數民族離不開漢族，各少數民族之間也互相離不開)概念的形成沒有“對口支援”概念早，但前者確是后者的價值追求。

新中國成立之初，剛剛執政的中國共產黨將從根本上解決與消除歷史上遺留下來的“事實上的不平等”作為其民族政策的立足點。而解決和消除“事實上的不平等”首先就是要真誠地幫助少數民族進步發展。1957年8月周恩來在青島民族工作座談會上的講話十分深刻地闡明了這一點[6]。周恩來強調“我們國家的民族政策，是繁榮各民族的政策”“我們不能設想，只有漢族地區工業高度發展，讓西藏長期落后下去，讓維吾爾自治區長期落后下去，讓內蒙牧區長期落后下去，這樣就不是社會主義國家了。我們社會主義國家，是要所有的兄弟民族地區、區域自治的地區都現代化”[6]。實行民族區域自治是我國解決民族問題的一項基本政策，但其前提是發展少數民族地區經濟，正如鄧小平所指出的那樣“實現民族區域自治，不把經濟搞好，那個自治就是空的……政治要以經濟做基礎，基礎不堅固還行嗎？”[7]

黨的十一屆三中全會以后，黨和國家的中心工作轉移到經濟建設上來，促進少數民族地區經濟發展尤為急迫。鄧小平指出，“中華人民共和國沒有民族歧視，我們對西藏的政策是真正立足于民族平等，……我們幫助少數民族地區發展的政策是堅定不移的”“拿西藏來說，中央決定，其他省市要分工負責幫助西藏搞一些建設項目，而且要作為一個長期的任務。……西藏是人口很稀少的地區，地方大得很，單靠二百萬藏族同胞去建設是不夠的”，以此希望西藏“在中國四個現代化建設中走進前列”[8]。1985年8月李鵬指出，“從全國看，西藏仍然是經濟不發達地區之一，與全國先進地區相比，還有很大差距”“全國支援了西藏，同樣，西藏也支援了全國”[9]。2014年，習近平總書記在中央民族工作會議上指出，“發展是解決民族地區各種問題的總鑰匙”，并進一步闡述“如果民族地區發展差距持續拉大趨勢長期得不到根本扭轉，就會造成心理失衡乃至于民族關系、地區關系失衡”，而“落實民族區域自治制度，關鍵是幫助民族自治地方發展經濟、改善民生”。對口支援是幫助少數民族進步發展的一種方式。

當然，對口援藏不可能在“兩個共同”的豪言壯語和“三個離不開”的敲鑼打鼓聲中實現。對口援藏成為國家的一項正式制度安排，還有一個條件，即來自中央對西藏特殊性的政治認知。而這種政治認知，既來源于對歷代中央政府治藏方略的歷史繼承，又緣于對西藏特殊性的認識。元代以來的中央政府，對西藏采取了諸如“因俗而治”“以夷治夷”“恩威并施”以及利用宗教等統治手段，化解了民族矛盾，進一步密切了中央政權與藏族地區的關系，促進了西藏與內地的經濟文化交流，維護了國家的統一[10]35。

中國共產黨對西藏特殊性的認知，源于20世紀50年代以毛澤東為核心的黨中央第一代領導集體。1955年底，對西藏發展問題毛澤東就明確指出“西藏不能和新疆、內蒙相比，那是一個很特殊的地方，要用特殊的辦法解決”[11]。改革開放以后，特別是中央第一、二次西藏工作座談會，對西藏特殊性相當重視。中央轉發第一次西藏工作座談會紀要時指出，“西藏是祖國神圣領土不可分割的一部分，是政治、經濟、文化和自然條件都有特殊重要性的民族自治區”，特別提請中央各部門重視“西藏的特殊情況”[12]。中央第二次西藏工作座談會再次重申西藏的特殊性，強調“西藏在我國是一個具有很大特殊性的地方，它不僅同內地各省的情況有很大的差異，而且同內蒙古、新疆等民族自治區相比也有許多的不同”[13]。1985年8月，胡啟立在慶祝西藏自治區成立20周年干部大會上的講話也闡述了西藏的特殊性，他指出中央對西藏建設極為重視，“這不僅因為西藏地處世界屋脊，自然環境特殊，戰略位置重要；不僅因為這里基本上是單一民族——藏族聚居的地區，有獨特的民族傳統、風俗習慣和宗教信仰；而且因為它長期處于閉塞狀態，經濟發展比較緩慢，生產力水平較低，交通運輸、商品經濟和教育、科技還很不發達”[14]。

需要注意的是，從中央第三次西藏工作座談會開始，黨對西藏特殊性的認識轉到西藏工作“地位論”。中央第三次西藏工作座談會上，江澤民提出了“三個涉及”和“兩個全局”。“三個涉及”是：西藏的穩定，涉及國家的穩定；西藏的發展，涉及國家的發展；西藏的安全，涉及國家的安全。“兩個全局”是：重視西藏工作，實際上就是重視全局的工作，支持西藏工作，就是支持全局工作[15]388-390。同時，江澤民也作出“兩個絕不能”論斷，即“絕不能讓西藏從祖國分裂出去，也絕不能讓西藏長期處于落后狀態”[15]394。中央第四次西藏工作座談會提出了“四個事關”：西藏的發展、穩定和安全，事關西部大開發戰略的實施，事關民族團結和社會穩定，事關祖國統一和安全，也事關我們的國家形象和國際斗爭[16]。中央第五次西藏工作座談會提出了“三個事關”：事關全面建設小康社會全局，事關國家安全，事關中華民族根本利益和長遠發展[17]。中央第六次西藏工作座談會提出“兩個涉及”：西藏穩定涉及國家穩定，西藏安全涉及國家安全，并進一步明確“西藏工作在黨和國家工作大局中的特殊重要性，主要體現為西藏民族團結、社會穩定對國家統一和安全具有重大意義”[18]。中央第七次西藏工作座談會再次指出，“西藏實現持續穩定和快速發展是對黨和國家工作大局的重要貢獻。”事實上，西藏“地位論”是西藏“特殊論”的轉換形式，是對西藏特殊性的認知的深化。沒有這些認知，中央對口援藏政策不會出現，即使出現了，也不會堅持下來。

三、“主權焦慮論”與“國家一體化說”：關于“對口援藏”的話語爭鳴

關于“對口援藏”的話語在學術界出現了爭鳴，最初出現的是“主權焦慮論”。有學者認為，從援助西藏的動機來看，中央政府對西藏有“主權焦慮”是推動其對西藏進行援助的重要動機：“由于政治和復雜的國際因素影響，中央政府受到‘主權焦慮’的干擾；而因為‘消費攀比’和‘趕超發展模式’的壓力，西藏地方政府出現了明顯的‘發展焦慮’”[10]54;并認為“可以將依附理論中的分析單位‘中心—外圍’的民族國家，置換為同一國家內的‘發達地區’和‘欠發達地區’來分析內地與西藏的經濟關系。”意在說明，西藏與內地在經濟上形成了某種程度的依附關系，并引用另外一位學者溫軍所揭示出的西藏為了擺脫中央政府和內地援助的“反依附精神”而在經濟發展道路上試圖通過工業化、依靠豐富的資源走自力更生的經濟發展道路來說明[10]65。該學者還認為“援助是一種投資，也是道義上的命令，它是對共享的繁榮、集體的安全和共同的未來投資”[19]。實施有效的國內援助意味著保障社會穩定和經濟協調發展，關系到民族關系的和諧和國家安全；而對西藏的援助，只是促進其經濟社會全面發展的手段，不是目的，而是要走出援助[10]233。雖然這里的“道義上的命令”的內涵并不清楚，但抽象意義的“道義上的命令”，使人們容易聯想到“人道主義”，而“人道主義”的抽象卻與國家建構政治話語的理論依據背道而馳。

“國家一體化說”則是另外一種認識論。孫勇認為：“‘對口援藏’就是國家一體化之中對西藏實施的重大戰略，它不只是西藏由此多了一個發展的資源輸入渠道，也不只是為了使西藏各族人民體會到祖國大家庭的溫暖。……在中國，要使國家政治體系的各個層面、各個地方超脫狹隘利益的局限，都主動樹立起穩固多民族統一國家的責任意識，自覺加強與邊疆少數民族地區之間經濟文化的溝通交流，在雙向、多層次的良性互動中增強對中華民族的凝聚力、向心力，加快推進全國政治、經濟、文化一體化的進程，加快中國在建設現代化國家的進程中減弱邊疆地區異質結構的負面能動”[20]336。“對口援藏”的意義是要通過促進中華民族共同體進一步實現的認知來理解。“對于各省份來講，援藏就是在做中央西藏工作座談會所強調的三個‘交’的工作，這一點是所有援藏任務必須包含的歷史責任”[20]354；“現在的一個統一的多民族中國，是中華民族大家庭各族兒女澤被后世、傳之萬代的基業，援藏就是在夯實這個萬代基業”[20]335。由此認為，援藏是在同質性文化不同層面之間通過文化交流與文化融合方式來實現彼此間的“相互理解”與“相互適應”，最終表現為交流與合作，表現為族際文化之間的相互依賴和相互社會共識，消除文化隔膜和文化誤解[20]354。

筆者贊同“國家一體化說”，而不認同“主權焦慮論”。首先，中國政府對西藏實施對口援助，并非出于“主權焦慮”，而是從中國區域發展面臨的問題出發。西藏作為中國一個典型的邊疆民族地區，在特殊的時空條件下需要采取有差異性的舉措去解決其面臨的特殊問題。這是從解決中國民族之間面臨的“事實上的不平等”問題而實施的較為特殊的政策，是基于“兩個共同”和“三個離不開”的價值追求和“西藏特殊性”的政治認知的必然戰略選擇。其次，對口援助，后來在中國其他地區也實施，而這些地區與西藏的情況差異較大。可以這樣講，對口支援是中國社會制度的優勢和特點，面臨特殊困難和問題的區域，都會見到對口支援的身影。因此，“主權焦慮論”與中國實施對口援藏的動機不相吻合。

其實，國家政治話語的爭鳴，在學術層面實際上不過是一場學術爭鳴而已，而從理論上講，其爭鳴的實質仍是怎樣看待西藏與祖國內地的關系。實施對口援藏是出于關心西藏發展的需要而采取的特殊方式。當然也不必回避這樣的話題，即一些學者主要是西方的學者認為，如果不是主權，如何合理解釋西藏長期以來比其他民族地區得到更多的“國家財政補貼+對口援助”；或者，一些西方學者認為，這是“以發展換主權”。我們需要正視這些觀點，實際上這些觀點反映了西方社會對中國歷史的誤讀，或者說是幾十年來西方敵對勢力和十四世達賴集團為了分裂中國而在西方世界進行片面宣傳的結果。要改變西方學者的既有偏見，需要更多中國學者使用自己的研究成果與他們進行交流；要扭轉西方社會的歪曲認識，需要中國政府長期的努力。國務院新聞辦公室早在1992年就發布《西藏的主權歸屬與人權狀況》，以不可辯駁的事實闡述了中國政府擁有對西藏的主權。因此，對西藏實施“對口援藏”僅是黨和國家從西藏的歷史和現實出發作出的戰略選擇，不可能也不會是受所謂“主權焦慮”的干擾而作出的行動抉擇。

四、對口援藏：邊疆治理政治話語的再認識

對國家政治話語的再認識，無非是說明其政策和行動的合法性和正當性。質疑其合法性和正當性，并非無由臆測。最為明顯的是同樣是邊疆民族地區，對口支援政策初次僅施及西藏[21-22]。首先回答這一問題的是李鵬。李鵬在中央第三次西藏工作座談會上專門講道“這次會上，有的民族區域自治地方的同志已經明確表示決不攀比，這種態度是非常好的，值得表揚，應該提倡”[23]。“表示決不攀比”是一回事，而質疑對西藏“開小灶”是另一回事。事實上，民間的質疑是沒有中斷過的。江澤民也在這次會議上談到西藏以外的其他涉藏工作重點省份，“這些州縣的總人口三百八十多萬，其中有藏族人口二百五十五萬。加強這些地方工作也非常重要。中央對這些州縣，一向是很關心、很重視的”[15]401。李瑞環在中央第四次西藏工作座談會上強調，“要使廣大干部群眾知道，中央為一個地區先后召開四次專門會議并動員全國予以支援，西藏是唯一的”；并指出，我們之所以要在各方面任務十分繁重、財力十分緊張的情況下堅持全國支援西藏：第一，因為西藏自然條件差。西藏地處世界屋脊，平均海拔在4000米以上，高寒缺氧，地廣人稀，交通不便，這種自然環境嚴重限制了西藏經濟和社會的發展，使西藏辦許多事情比其他地區面臨更大的困難、需要付出更大的努力。沒有全國的支援，西藏要改變落后面貌是不可能的。第二，因為西藏發展起步晚。西藏長期處于封建農奴制社會，民主改革幾十年來，盡管同自己的過去比有了巨大變化，但是同內地相比，甚至同西部其他民族地區相比，也還存在不小差距。要真正解決生產力低下、群眾生活貧困、基礎設施薄弱、各類人才匱乏等問題，需要相當長的時間，需要全國的幫助。第三，因為西藏戰略地位重要。西藏南臨南亞次大陸，與印度、尼泊爾等多國接壤，是祖國西南的重要屏障。歷史上英帝國主義為把西藏納入其勢力范圍，曾兩次發動侵略戰爭。1962年，中印雙方還發生過邊境沖突。我們只有加快把西藏建設好，才能有效鞏固西南邊防，把祖先留下的這塊土地守住。第四，因為西藏是我們與國際反華勢力斗爭的一個焦點。世界上總是有一些人不愿看到中國的統一和強大，一直企圖利用所謂“西藏問題”遏制和分裂中國。自新中國成立以來，我們同國際反華勢力圍繞西藏展開的斗爭從來沒有停止過。近些年來，十四世達賴集團在國際反華勢力的支持下，一方面在西藏頻繁制造事端，破壞社會穩定；一方面騙取國際輿論的同情，力求將所謂“西藏問題國際化”。我們要在這場關系到國家主權、國家安全和國家形象的斗爭中奪取勝利，需要在各方面制定和實行正確的政策、策略，而最根本的還是要靠西藏本身的建設和發展。

朱镕基在中央第四次西藏工作座談會上解釋道：“這里需要指出，中央對西藏采取特殊扶持方式和政策，不僅是考慮西藏的特殊困難，而且是著眼于維護民族團結、祖國統一和國家安全，是形勢的要求，是大局的需要。加快西藏發展，維護西藏穩定，既直接關系西藏人民的切實利益，也是全國各族人民的共同利益所在”。這段話的意思不但表達得非常清楚，而且給出了觀察問題的視角。“中央對其他民族地區的困難和發展問題，也是十分關心的，并且采取了多方面的措施”，這對其他民族地區也作出了交代，不過最后仍舊回到對西藏特殊政策的說明上，“當然，中央在制定政策時，需要從全局出發，統籌兼顧，有些方面要區別不同情況”[24]。

事實上，能夠列為特殊區域，不僅是西藏，還有新疆和其他地區。實踐上，對口支援政策的拓展是必要的。特別是在世紀之交，在區域發展差距擴大，西部大開發戰略實施這樣一個大背景下，對口支援政策首先拓展至新疆。2002年中組部選擇哈密市和霍城縣由“援疆干部”擔任市、縣委書記，拉開了對口援疆的帷幕，內地省市和中央企業以及中央機關參與對口援疆，力度從一開始就超過對口援藏。其次引入至青海，2010年開始，中央安排內地省市和中央企業以及中央機關對口支援青海。最后將其拓展至四川、云南、甘肅，廣東、浙江、上海和天津分別承擔對口支援任務。事實上，在省際對口援藏的政策帶動下，從2012年開始，四川、云南、甘肅實施了省內對口支援，仿效省際對口支援的模式，在全省范圍內安排經濟較發達的市對口支援本省藏族自治地方，并形成一種制度化安排[25]。

因為前期實施對口支援的地區，都是少數民族地區，主要是藏族和維吾爾族聚居區。因此，“對口支援”政策所承載的“民族”含義比較明顯。邊疆治理是國家治理的下位概念，長期以來存在“族際主義”和“區域主義”之爭[26-27]。政策的批評者常指涉“民族因素”考慮過多，例如有學者認為陸地邊疆治理的“族際主義”色彩太濃，需要向“區域主義”靠近[28]；也有批評民族問題存在過度“政治化”傾向，提出民族問題“去政治化”[29]。這些政策原理的反思，不能不引出新的政治話語重構問題。2014年，習近平在中央民族工作會議上指出，“中央給新疆、西藏的政策是由這兩個地方的獨特情況決定的，屬于差別化的區域性政策，不是有些人說的‘會哭的孩子有奶吃’，其他地區不要攀比”(1)轉引自國家民委研究室：《中央民族工作會議創新觀點面對面》，北京：民族出版社2015年版，第78頁。。

之所以稱中央對新疆、西藏的政策為“差別化的區域性政策”，是因為在大國之中，加上發展的非平衡性、區域性問題的特殊性，各種因素疊加起來，國家治理不可能“一刀切”。習近平總書記指出“一個國家選擇什么樣的國家制度和國家治理體系，是由這個國家的歷史文化、社會性質、經濟社會發展水平決定的”[30]。國家治理體系的建立和完善，既要重視普遍性，也要重視特殊性。西藏、新疆是國家治理中的特殊區域，不能不予以特別重視。習近平總書記將其重點放在“區域性”，無疑淡化了“民族因素”，回應了邊疆治理中對“區域主義”理論與實踐的關照。現實中，西藏和新疆出現不穩定和安全事件要多于其他區域，是通俗語言中“會哭的孩子”。習近平總書記完全排除了在新疆和西藏實施特殊政策是回應“會哭的孩子”的訴求。

這種政治話語的構建，顯示了其政治意義。理解這一政治意義還要與當代“增強中華民族共同體意識”聯系起來分析。2014年的中央民族工作會議提出了一個重要的命題：“加強中華民族大團結，長遠和根本的是增強文化認同，建設各民族共有精神家園，積極培養中華民族共同體意識”(2)轉引自徐德莉：《中華優秀傳統文化與中華民族共同體意識》，載《光明日報》，2017年4月10日。。中央第七次西藏工作座談會也指出，要“深刻認識到中華民族是命運共同體”。也就是說，包括邊疆民族地區治理在內的所有政策取向均是增強中華民族共同體意識，這就要求政策的出發點是增進各民族之間的共同性，減少差異性。無論是對西藏還是對新疆采取特殊的發展政策，最終目標還是消除其特殊性。正如學者靳薇所言，昨天的“援藏”是為了今天走出“援藏”，今天實施“對口援藏”是為了明天實現“內源性發展”[10]233。

五、結語

“對口援藏”是當代國家建設和邊疆治理中的重要概念，而圍繞此概念的話語表達顯然包含高度的政治性，表達的是西藏受益地區經濟社會發展資源的可得性和國家在西藏實施對口援藏的正當性，從而為國家在邊疆民族地區行動提供合法性，建構起國家發展和國家整合的必要前提。

圍繞“對口援藏”建構起來的初始政治話語，是其時代的產物。其關鍵點是，包括“對口援藏”在內的“全國援藏”政策的實施，是基于“兩個共同”和“三個離不開”的價值追求以及“西藏特殊性”的政治認知的必然戰略選擇。然而，這一政治話語的建構并非沒有“擾動”，但在“擾動”之后又出現匡正的努力。它們均反映社會行動者并不是緊緊跟隨國家政治話語的脈絡和步伐亦步亦趨，同時，社會之中有一種自組織機制，社會內部的各種不同思想交鋒之后又回到國家的預設話語之中。對圍繞“對口援藏”政治話語的建構之爭，實際上來自一場學術爭鳴。這場爭鳴背后反映了我們怎樣看待一個統一的多民族國家內各地區之間關系的實質。在社會主義國家里，各地區之間、各民族之間的關系是新型的，有別于世界其他國家和地區，要從增強中華民族共同體意識的角度去考察，而不能從別的角度去觀察問題。“國家一體化說”對國家關于對口援藏的政治話語構建有著重要意義。

關于邊疆民族地區治理要實現淡化“族際主義”而趨向“區域主義”，“對口援藏”不但是“鑄牢中華民族共同體意識”之必要，而且討論國家治理體系和治理能力現代化，如果不將針對特定民族趨向的政策去掉，代之以區域政策，則國家治理體系無法建立，國家治理能力難以提高。在各種復雜因素的作用下，通過國家領導人(當然也包含著領導人的宏韜偉略)之口，將針對西藏、新疆的某種特殊政策，明確為“差別化的區域性政策”，基于各種考慮而形成的“對口援藏”，在特定時空條件下便成為國家的一項特殊事項。從國家理解，對口援藏是國家的一項特殊事項[25]；而從國家實施的政策理解，對口援藏是國家實施的“差別化的區域政策”[31-32]。因此，對口援藏具有“一體兩面”的特征。