生態文明建設背景下基層環保執法的困境和對策探討

吳永紅

1.西南醫科大學人文與管理學院，四川 瀘州 646000；

2.榮縣統計局，四川 榮縣 643100

在以經濟建設為中心的政策指導下，我國的經濟發展經歷了一個高速發展的時期，發展成績舉世矚目。黨的十八大把生態文明建設納入社會主義事業總體布局，黨的十九大提出進入“新時代”、“新常態”，綠水青山就是金山銀山。新時代新常態下，調結構促發展，改變粗放式的經濟增長方式，在生態文明建設中尋求新的經濟增長點，經濟發展的同時要留給后人一個可持續發展的綠水青山。通過修訂《環境保護法》和《大氣污染防治法》等法律法規，加強了對生態環境的保護力度。基層政府的環保執法是依法推進生態文明建設的基石。基層環保執法運行有效，是構建好全社會環保體系的重要環節。但在實際工作過程中，基層環保執法面臨著諸多執法困難問題。

一、基層環保執法面臨的主要困境

當前，在基層環保執法中，存在有各種執行困難，執法方式、環境保護政策的科學性、基層群眾的配合度、執法人員力量配備、經費保障等參差不齊，導致基層環保執法面臨很多困境。

（一）環境保護認識不足。由于利益觀念深植，執法人員和社會公眾的環境保護認識不足，主要表現在：一是執法觀念落后。執法人員的綜合素質不夠，停留在傳統中的執法就是查處問題，進行經濟處罰的淺在層面。把執法與處罰等同，沒有達到執法監督應有的威懾力，在部分執法人員眼里，執法成了為自己為單位創收的工具。二是社會監督不夠。《中華人民共和國環境保護法》實施以來，信息公開和公眾參與度得到了有效提高，尤其是環境保護督查以來，環境治理得到明顯提升，生態環境也有了較大改變，但是部分地區環境污染問題反彈嚴重，執法監管不嚴，一旦督查結束，又恢復到以往的狀態，環境治理不可持續。環境執法舉報途徑也未公開，導致公眾參與度不高，發現污染問題反映無門。

（二）環保法律法規可操作性不強。基層環境保護政策多樣化，導致基層環保執行和監督均存在較大困難。一是基層環保政策制定走樣，考慮不周。個別地區政府規定，發現一個農村燒火堆罰款2000元，對監督不力的鄉鎮分管領導直接降職。在高壓政策下，政府在原本緊張的人力中，抽出多人參與巡查，5加2、白加黑的各地突擊檢查，強調罰款很少說服教育，工作方式簡單粗暴。基層環境保護政策落實困難，執法效率低下，群眾怨聲載道。一些基層環保政策可操作性不高，漏洞較多，各種弊端就會涌現。二是權利監督不夠。有些環保法規雖然有，但是執行不到位，監督不到位，效率評價跟不上，懲戒制度執行不嚴，致使環境執法缺乏提高效率的積極性，執法者執法不作為、慢作為、亂作為的現象時有發生。再好的政策，缺少對權利的監督，缺少制度的約束，在基層就會走樣變形，甚至成為權力尋租滋生腐敗的來源，賄賂執法人員，對污染情況視而不見。在大的經濟環境和利益驅使的背景下，在排污成本治理較高、排污風險較小的情況下，偷排亂排現象不可避免發生。

（三）基層環保執法力量薄弱。從某R縣的情況來看，現在環境保護局已經改為省上垂直管理，機關12個編制，實有人員8人，執法大隊19個編制，實有人員18人。基層環保局執法人員編制非常有限，執法人員做不到有效的覆蓋清理，經常執法清理完一處，剛撤離環境污染情況又立馬恢復，無充足的人員對污染進行長期有效的監管，不能有效的控制住污染源頭，使得環境執法人員力不從心，對工作成效和成績期望降低，進而產生懈怠心理。

（四）基層環保執法工作經費不足。由于進行了機構改革，雖然人員編制由省上垂直管理，但是經費來源依然要靠地方撥款。受制于地方政府的財政收支情況，多數基層環保部門經費得不到切實保障，使謊報執法陷入困境。環保執法人員和執法裝備受到經費的制約，在多數人眼里，環保部門就是罰款部門的代表，唯恐避之不及，對環保工作不予支持，工作開展難度大。部分地區環保裝備還不如中小學實驗室，督查環境問題全靠眼耳鼻口，執法裝備的落后，直接影響環保執法對外形象。

（五）基層環保執法受限地方政府干預。承擔環保執法的基層環保局作為地方政府的職能部門，其人事權和財權均來源于地方政府，因此環保執法必然帶有地方政府的意志，服從地方政府的利益，在經濟增速放緩、經濟下行壓力的大趨勢下，地方政府對環保干預較多，執法工作開展困難。污染企業多是當地的納稅大戶，在欠發達地區，政府本身資金困難，因此對納稅污染企業睜一只眼閉一只眼，甚至想辦法保護企業，地方環保執法機構處于地方政府領導下，執法工作開展舉步維艱。

二、提升基層環保執法力度的對策建議

針對以上問題，結合基層實際，環保工作必須從思想上增強公眾的環保意識，強化人民當家做主的監督職責，暢通環保督查監督渠道，同時加強環保隊伍自身執法能力建設，這樣才能為生態文明建設保駕護航。

（一）增加政府和群眾的環保意識。環境保護的內在要求，是要人人提高思想認識，將環境保護提高到一定的生存高度來。加強環境保護宣傳，營造良好的環保氛圍，增強群眾的環境保護意識，提升群眾自主保護環境的主人翁意識和主人翁責任感，自覺維護生態環境，參與到環境保護全民動員中去。環境保護不是某一個政府和部門的責任，整個社會和群眾都應該負起責來，監管部門更多的事后處理，要及時的發現并減少污染帶來的危害，需要全社會公眾共同參與形成合力，真正讓環保根植于人心。

（二）加強基層環保執法能力建設。基層環保執法能力建設是基層環保執法的基礎，主要包括基層環保執法隊伍建設。一是加強執法人員的執法能力培訓，提升執法人員的綜合素質。心系群眾，為人民謀福祉，是執法人員必備的思想素質要求。術業有專攻，環保執法是一個專業性很強的工作，落實到大氣污染、水體污染、固體污染的監測上，只有專業知識過硬，才能及時處理污染現場，做好相應的及時處理，避免污染發生后造成不可控的擴散。其次，環保執法的另外一個業務是預防污染的爆發，及時發現污染苗頭，有效控制，做到事前早發現、早處理，減輕人民財產的損失。這些都要求環保執法人員的執法能力過硬，經得住檢驗。要用心培養出一批真正能干事，能為人民環境保護站好崗的環保隊伍。二是確保基層環保執法工作人員的經費和基礎裝備，調動執法的積極性和執法取證的科學性。在經費上要對于基層有一定的傾斜，困難地區要積極運用現代科技產品，實行無人機偵察監控、衛星成像系統定位監督等新型監督手段，確保無死角的監控環境污染情況。

（三）探索基層環保執法新體制。一是探索實行垂直管理模式的環保執法模式。通過獨立管理，讓環境執法獨立出來，從人事權和財權上獨立管理，撇清與基層政府的利益交叉，更好的執行環境執法監督的職能。二是聯合開展執法。在環境執法人員和裝備跟不上的情況下，調動公安、城管等部門人員參與共同執法，同時調動村、居委工作人員，形成聯合監督，減輕執法壓力，提高執法效率。

總之，環保執法問題，涉及到政治、經濟、文化、社會的方方面面，要打破現有局面，實現生態與經濟的可持續發展，就要堅持黨的生態文明建設方針，落實“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念，實現經濟與生態的雙贏，共同建設擁有綠水青山的美麗中國。