行政強制權(quán)在水行政執(zhí)法中的完善運用

劉 冬 莫書婭 紀丁愈

四川水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院，四川 成都 611830

一、水行政強制概述

（一）水行政強制是指水行政主體為實現(xiàn)行政目的（迫使履行行政罰義務(wù)的對象方履行義務(wù)或者處于維護社會秩序、保護公民人身健康、安全的需要），對相對人的財產(chǎn)、人身及自由等予以強制而采取的具體行政行為，包括水行政強制措施和水行政強制執(zhí)行。

水行政強制措施的目的在于預(yù)防或制止危害行為或危險事態(tài)的發(fā)生、發(fā)展，防止證據(jù)毀損。

水行政強制執(zhí)行的目的在于強制負有行政法義務(wù)的人履行義務(wù)或?qū)崿F(xiàn)與履行義務(wù)相同的狀態(tài)。行政強制執(zhí)行必須有基礎(chǔ)行為和執(zhí)行行為兩部分。

（二）它的存在有兩種狀態(tài)，一是前提條件基于水行政處罰等行政決定拒不履行，進而按照程序和規(guī)定所采取的一種行政強制執(zhí)行行為。二是即時強制執(zhí)行：在緊急防汛期，國家防汛指揮機構(gòu)有權(quán)對特殊情況作出緊急處置。對河湖阻礙行洪的違法行為，直接下達強制執(zhí)行通知或決定。

（三）兩者的區(qū)別：共同點：行政強制措施與行政強制執(zhí)行都屬于行政強制，帶有強制性。

不同點：（1）前提不同。（2）目的不同。（3）起因不同。（4）行政機關(guān)的行政強制措施權(quán)必須有單行法律的特別授權(quán)。

二、水事法律制度中關(guān)于水行政強制行為的運用

（一）《水法》規(guī)定：一是對河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑和違法建筑等“強制拆除”；二是在飲用水水源保護區(qū)內(nèi)設(shè)置排污口的，“恢復(fù)原狀”；三是對拒不繳納、拖延繳納或者拖欠水資源費的“加收滯納金”等水行政強制執(zhí)行方式。

（二）《水土保持法》規(guī)定：一是查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備，這是行政強制措施的方式；二是傾倒砂、石、土、矸石、尾礦、廢渣或?qū)ιa(chǎn)建設(shè)項目和違規(guī)生產(chǎn)建設(shè)活動造成水土流失，實施間接強制執(zhí)行的代履行方式；三是拒不繳納水土保持補償費的采取“加收滯納金”的間接行政強制執(zhí)行方式。

（三）《防洪法》規(guī)定：一是影響行洪的障礙物“強行清除”；二是圍海造地、圍湖造地、圍墾河道的代為恢復(fù)原狀和代履行；三是從事違法水事工程設(shè)施建設(shè)活動的，逾期不拆除的，強行拆除。都屬于強制執(zhí)行方式。

（四）《取水許可和水資源費征收管理條例》涉水行政法規(guī)中常使用有“拆除或封閉”、“強行清除”；《長江河道采砂管理條例》中的“扣押”“加收滯納金”“拍賣”等水行政強制執(zhí)行方式。

三、水行政強制措施運用中的弊端分析

（一）明確水行政強制實施主體權(quán)力來源

行政強制措施必須由法律、法規(guī)規(guī)定行政機關(guān)在法定職權(quán)范圍內(nèi)實施，即權(quán)力來源法定性。那么作為各級水行政主管部門的二級單位，權(quán)力來源為授權(quán)或委托。并且執(zhí)法人員為各級水政監(jiān)察隊伍，具有臨時性的特點，所以這違背行政強制法的規(guī)定，限制了法律的貫徹執(zhí)行，無法保證強制權(quán)主體實施的權(quán)威性。

（二）水行政強制措施實施合法性的依據(jù)不充分

行政強制法中規(guī)定行政強制執(zhí)行只能由法律規(guī)定。說明只有《水法》、《防洪法》等水事法律可以設(shè)置水行政強制執(zhí)行。因為直接強制執(zhí)行是直接對抗相對人的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)，相對人抵觸情緒大，所以國家法律強調(diào)慎用強制權(quán)。如果沒有強有力的國家法律來支撐水行政強制措施，水行政執(zhí)法相對于其他執(zhí)法行為會更舉步維艱。

（三）在水執(zhí)法實踐中，對查封、扣押的期限不統(tǒng)一

水行政執(zhí)法人員在查處水事違法案件時，在立案調(diào)查階段，為防止證據(jù)毀損，可以采用證據(jù)先行登記保存7天的規(guī)定。而行政強制措施的實施能有效制止水違法行為，防止證據(jù)的損毀，防止危險事態(tài)進一步擴大。其種類包括采取查封、扣押實施違法行為的工具及施工機械、設(shè)備等，時效采取30+30天的模式。所以在實際執(zhí)法中，錯誤的認為查封、扣押的天數(shù)等同于辦案期限，制度濫用必然給相對人帶來利益損失，給水行政執(zhí)法機關(guān)帶來一定的法律風(fēng)險。

（四）應(yīng)該向誰申請，享有執(zhí)行權(quán)的主體不明

法律規(guī)定水行政機關(guān)不具備水行政強制執(zhí)行權(quán)，一律要申請人民法院強制執(zhí)行。在實踐中，由于受理主體是基層法院，基層法院的執(zhí)行部門執(zhí)行任務(wù)多且重，執(zhí)行能力有限，許多水事案件時間周期長，直接導(dǎo)致了執(zhí)法成本高、人民群眾不理解等問題，從而影響了水行政執(zhí)法目的實現(xiàn)。

（五）代履行的方式選擇和費用征收額度存在問題

行政強制法規(guī)定代履行費用按照成本合理確定，規(guī)定不明確勢必會加大水行政執(zhí)法的難度和可執(zhí)行性，如水事違法建筑采取代履行的方式，那么違法拆除是人工還是機械拆除，征收額度不明，應(yīng)該事前還是事后執(zhí)行。這些無疑都會造成執(zhí)法過程的模糊性，降低了水行政強制執(zhí)行的執(zhí)法效率。

四、水行政強制權(quán)的完善措施

（一）規(guī)范水行政強制權(quán)力主體地位。由法律法規(guī)賦予各級水行政監(jiān)察隊伍獨立行使行政強制權(quán)，而不僅僅是只有水行政處罰權(quán)，在考慮水政監(jiān)察隊伍能否被賦予實施水行政強制措施權(quán)力的基礎(chǔ)上，建議將水行政強制措施執(zhí)行機構(gòu)列入國家行政系列。水政監(jiān)察隊伍權(quán)力來源于法律法規(guī)授權(quán)，缺乏立法賦予的高度自治權(quán)和權(quán)威性，突破授權(quán)機構(gòu)的束縛，明確主體地位。

（二）水行政強制執(zhí)行權(quán)申請主體責(zé)任劃分明確。水行政強制執(zhí)行權(quán)采取以人民法院執(zhí)行為主，具有執(zhí)行權(quán)的行政機關(guān)為輔的原則。司法力量的介入，起到了對執(zhí)法工作監(jiān)督和保證其嚴肅性的作用，但如何確權(quán)劃責(zé)？這一條文對水行政強制執(zhí)行主體規(guī)范造成較大影響。水行政強制權(quán)力實施主體權(quán)力法制化，賦權(quán)擴能，可以根據(jù)任務(wù)的難易，選擇自行執(zhí)行，減輕基層法院的執(zhí)行負擔(dān)，水行政機關(guān)的執(zhí)行責(zé)任也是不可免除的，同時不斷提高完善水行政執(zhí)法隊伍專業(yè)性，保障執(zhí)行到位，提升水行政強制執(zhí)行力。

（三）行政強制法中還規(guī)定尚未制定法律，但屬于國家國務(wù)院行政管理事務(wù)的，行政法規(guī)可以設(shè)定。如果法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的水行政強制執(zhí)行的對象、條件、種類沒有超過法律設(shè)定的范圍，視為引用，沒有自行另設(shè)，應(yīng)該認定合法。反之，如果超過設(shè)定的范圍，視為自我創(chuàng)設(shè)，效力就不合法了。如地方河道管理條例引用防洪法的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)認定為合法行為。如果下位法和上位法相違背，可以遵循“誰制定、誰清理”原則。同時不得擅自擴大強制執(zhí)行范圍，這樣違背了水行政行為管理比例原則，勢必造成水行政機關(guān)敗訴和賠償?shù)娘L(fēng)險。

（四）證據(jù)先行登記保存作為調(diào)查取證的手段，具有一定的強制性。其存在必須依附于執(zhí)法活動的調(diào)查環(huán)節(jié)，進一步規(guī)范先行登記保存制度的適用前提和規(guī)范性。還要注意：在執(zhí)法實踐中要注意先行登記保存的期限只有7日，超過期限即視為無效。對于當(dāng)事人不予配合的情形，水行政執(zhí)法機關(guān)應(yīng)該及時下達調(diào)查通知書，登記保存的期限自調(diào)查通知書送達之日起中斷，至當(dāng)事人配合調(diào)查之日起重新計算。為了節(jié)省時間可以異地保存。區(qū)分證據(jù)和違法物品即為區(qū)分先行登記保存制度和關(guān)于財物的行政強制措施。通過規(guī)范強制措施提升執(zhí)法效能。

（五）代履行的方式完善時間截點多采用事后征收為主，事前征收為輔的原則。如果當(dāng)事人拒不支付代履行費用，可以參考拖欠水資源費的規(guī)定，責(zé)令其在規(guī)定時間內(nèi)繳納，并以代履行費用30%加處罰款，若當(dāng)事人還是拒不繳納，逾期不繳納的，從滯納之日起按日加收滯納部分千分之二的滯納金，或者多加處以30%代履行費用的罰款，一共處以代履行費用的60%。還可以通過法律授權(quán)給水行政機關(guān)相關(guān)權(quán)限，留置違法財物，督促自行繳納，后續(xù)進一步將占有的財物依法拍賣抵扣代履行費用。制度規(guī)范，逐步提升水行政執(zhí)行機關(guān)的威懾力，降低執(zhí)法成本。