國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下消防執(zhí)法法治化建設(shè)對(duì)策

李 卿

濟(jì)南市消防救援支隊(duì)法制與消防社會(huì)工作處，山東 濟(jì)南 250100

一、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化對(duì)消防執(zhí)法的要求

（一）國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化需要提高消防執(zhí)法工作效率

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是黨與國(guó)家針對(duì)當(dāng)前社會(huì)面臨的形勢(shì)，對(duì)中國(guó)社會(huì)發(fā)展與建設(shè)提出的目標(biāo)與要求，體現(xiàn)對(duì)社會(huì)主義發(fā)展建設(shè)規(guī)律的新認(rèn)識(shí)。消防執(zhí)法工作關(guān)系著社會(huì)發(fā)展與穩(wěn)定，消防執(zhí)法的效率直接影響日常的消防管理。從我國(guó)的城市與農(nóng)村建設(shè)與發(fā)展上看，消防執(zhí)法面臨著復(fù)雜化、任務(wù)艱巨化的特點(diǎn)，國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求構(gòu)建一支執(zhí)法規(guī)范化、執(zhí)法效率化、高素質(zhì)、高水平的消防執(zhí)法隊(duì)伍，不斷的提升消防執(zhí)法的質(zhì)量與水平。

（二）國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求增強(qiáng)消防執(zhí)法工作的規(guī)范性

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化是借助國(guó)家行政執(zhí)法、國(guó)家制度的安排與推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)國(guó)家的發(fā)展，其要求國(guó)家政府及其工作人員的各項(xiàng)工作需要以法律為準(zhǔn)繩，法治化是國(guó)家治理體系的關(guān)鍵與核心內(nèi)容，國(guó)家的各項(xiàng)制度與執(zhí)法活動(dòng)都需要按照法律的要求執(zhí)行；國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求消費(fèi)執(zhí)法的工作要按照《消防法》的相關(guān)要求進(jìn)行執(zhí)法，消防執(zhí)法機(jī)關(guān)能夠嚴(yán)格執(zhí)法，有效的維護(hù)社會(huì)的穩(wěn)定。消防執(zhí)法工作增強(qiáng)其規(guī)范性，切實(shí)提升消防執(zhí)法的水平。

二、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下消防執(zhí)法法治化建設(shè)存在的主要難題

（一）消防執(zhí)法存在多部門(mén)管理，執(zhí)法的協(xié)調(diào)性差

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求提高消防執(zhí)法的效率，但是多部門(mén)條塊分割的管理現(xiàn)狀難以提升效率。《消防法》中明確規(guī)定公安部設(shè)置的消防局負(fù)責(zé)全國(guó)各地的消防監(jiān)督工作，各地的消防執(zhí)法工作主要是由各地的公安機(jī)關(guān)予以領(lǐng)導(dǎo)。從法律的規(guī)定上看，消防執(zhí)法工作出現(xiàn)多部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)管理的方式，這種分級(jí)管理的模式一定程度上保障公安機(jī)關(guān)的消防執(zhí)法權(quán)。但是，我國(guó)的《消防法》中同時(shí)對(duì)特殊部門(mén)的消防執(zhí)法權(quán)進(jìn)行了特殊的規(guī)定，如特殊軍事機(jī)關(guān)、核電、海上天然氣等單位也擁有消防執(zhí)法管理的權(quán)力。從消防執(zhí)法工作上看存在條塊分割的現(xiàn)象。并且，消防同時(shí)也隸屬于政府部門(mén)管轄，而政府部門(mén)采用購(gòu)買(mǎi)社會(huì)公共服務(wù)的方式充實(shí)消防隊(duì)伍，如2015年的天津集裝箱碼頭爆炸事件，天津新港中犧牲的104名消防員，24名屬于公安消防人員，其余80名屬于合同工，由天津港集團(tuán)派遣。消防執(zhí)法多部門(mén)管理的方式，容易出現(xiàn)消防執(zhí)法工作的協(xié)調(diào)性不足的問(wèn)題，作為保障社會(huì)消防安全的消防執(zhí)法工作，其隊(duì)伍構(gòu)成中多數(shù)為“合同工”，且為第三方負(fù)責(zé)招聘，其任職資格、經(jīng)驗(yàn)上存在不足，容易出現(xiàn)消防執(zhí)法的不規(guī)范性。

（二）消防執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制不健全

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的核心是法治化，而監(jiān)督是消防執(zhí)法法治化的保障。消防行政執(zhí)法具有一定的自由裁量空間，存在選擇性執(zhí)法、以情代法、執(zhí)法不公的問(wèn)題，如在辦理消防行政許可上，存在部分申請(qǐng)主體的消防設(shè)施并不符合規(guī)范，但是消防執(zhí)法監(jiān)督員由于某種利益而盲目簡(jiǎn)化申請(qǐng)審批的程序，導(dǎo)致執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象出現(xiàn)。公安部對(duì)消防執(zhí)法工作的質(zhì)量考評(píng)下發(fā)了要求文件，而各地根據(jù)自身情況制定消防執(zhí)法的規(guī)定，但是從執(zhí)法監(jiān)督上看，公安機(jī)關(guān)作為消防執(zhí)法部門(mén)同時(shí)也充當(dāng)消防執(zhí)法的監(jiān)督部門(mén)，這種兼具運(yùn)動(dòng)員與裁判員的做法，難以達(dá)到消防執(zhí)法監(jiān)督的效果。

同時(shí)，消防執(zhí)法中容易出現(xiàn)重罰款輕限期整改的現(xiàn)象，導(dǎo)致消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)在執(zhí)法過(guò)程中出現(xiàn)走馬觀花的現(xiàn)象，這種以罰款替代整改的執(zhí)法方式，容易導(dǎo)致行政相對(duì)人不重視消防，寧愿罰款也不愿意停工整改。

（三）消防執(zhí)法程序設(shè)置不科學(xué)

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求消防執(zhí)法需要按照法律法規(guī)進(jìn)行，《消防法》第54條、第60條、第70條中規(guī)定公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)對(duì)于強(qiáng)制執(zhí)行問(wèn)題進(jìn)行了規(guī)定，同時(shí)《消防法》中關(guān)于消防執(zhí)法的程序要求上，消防執(zhí)法程序主要是“消防執(zhí)法人員針對(duì)違法行為進(jìn)行調(diào)查取證——消防執(zhí)法聽(tīng)證程序——作出處罰的決定——行政復(fù)議——行政訴訟”，在實(shí)踐中消防執(zhí)法機(jī)構(gòu)針對(duì)行政相對(duì)人的行為做出行政處罰后，需要依靠當(dāng)事人的自覺(jué)履行，導(dǎo)致消防機(jī)構(gòu)做出的行政處罰具有“法律白條”的現(xiàn)象，消防機(jī)構(gòu)強(qiáng)制執(zhí)行力難以執(zhí)行，消防執(zhí)法人員只能不斷的下發(fā)《責(zé)令限期改正通知書(shū)》，不斷的啟動(dòng)行政處罰程序，安全隱患難以在短期內(nèi)整改解決。同時(shí)，人民法院與消防執(zhí)法機(jī)關(guān)之間的交流溝通缺乏，法院對(duì)消防執(zhí)法的工作了解不多，如在執(zhí)行費(fèi)用的收費(fèi)上，“停業(yè)整改”的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏，容易導(dǎo)致法院不愿意受理消防機(jī)構(gòu)申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的案件。

三、國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化背景下消防執(zhí)法法治化的對(duì)策

（一）統(tǒng)一與協(xié)調(diào)消防行政管理機(jī)構(gòu)

目前消防局屬于軍事管理部門(mén)，公安消防大隊(duì)屬于公安機(jī)關(guān)設(shè)立的專(zhuān)門(mén)消防機(jī)構(gòu)，同時(shí)新一輪的黨政機(jī)構(gòu)改革中，公安消防部門(mén)管理的“消防工程”的職能為住建部，而其他的為應(yīng)急管理部門(mén)，屬于將原來(lái)的職能“一分為二”。如果消防工程不合格以及消防管理不規(guī)范分別由不同的部門(mén)執(zhí)法。從國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的要求上看，消防執(zhí)法要走向?qū)I(yè)化、細(xì)致化，將職能進(jìn)行分工有助于集中消防力量應(yīng)對(duì)社會(huì)中違反消防管理的責(zé)任問(wèn)題。在消費(fèi)執(zhí)法法治化工作中需要深化機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建縣區(qū)為主、局隊(duì)合一的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，消防局負(fù)責(zé)統(tǒng)籌，執(zhí)法大隊(duì)具體負(fù)責(zé)消防執(zhí)法，切實(shí)提高執(zhí)法的效率。

（二）推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”的監(jiān)管機(jī)制

《關(guān)于深化消防執(zhí)法改革的意見(jiàn)》中明確提出要從源頭執(zhí)法治理上改革消防執(zhí)法出現(xiàn)的“壟斷”局面，要?jiǎng)?chuàng)新消防執(zhí)法的監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化源頭治理，強(qiáng)化消防執(zhí)法的事中、事后監(jiān)督，規(guī)范消防執(zhí)法人員的執(zhí)法行為，不斷深化與推進(jìn)消防執(zhí)法的社會(huì)化公開(kāi)制度。國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵在于執(zhí)行，正如習(xí)近平總書(shū)記所言“有了法律不實(shí)施，……制定再多的法律也無(wú)濟(jì)于事”，法律的生命與權(quán)威在于執(zhí)行，當(dāng)前在消防執(zhí)法法治化建設(shè)的領(lǐng)域內(nèi)，我國(guó)針對(duì)消防執(zhí)法的問(wèn)題已經(jīng)制定了相關(guān)的消防法律法規(guī)，消防執(zhí)法要想走向法治化，就需要行政權(quán)責(zé)明確、執(zhí)法嚴(yán)明、公平公開(kāi)的執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制。消防執(zhí)法工作中推進(jìn)“雙隨機(jī)一公開(kāi)”的監(jiān)管，檢查執(zhí)法的計(jì)劃、執(zhí)法檢查的結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)，在消防執(zhí)法過(guò)程中對(duì)有消防隱患的單位，要重點(diǎn)監(jiān)管。同時(shí)，對(duì)于消防執(zhí)法工作要嚴(yán)格限制處罰自由裁量權(quán)的行使，針對(duì)消防處罰的裁量基準(zhǔn)需要細(xì)化，明確執(zhí)法的處罰條件、種類(lèi)、幅度等，有效防止出現(xiàn)濫用執(zhí)法權(quán)限的現(xiàn)象。

此外，要全面推進(jìn)消防執(zhí)法的全程錄像記錄，推廣執(zhí)法記錄儀的使用，執(zhí)法過(guò)程中涉及的人員、程序、結(jié)果、法律依據(jù)等予以公開(kāi)，并實(shí)施雙人執(zhí)法制度，要求執(zhí)法人員必須要取得相關(guān)的資格證書(shū)，同時(shí)執(zhí)法的文書(shū)裁判結(jié)果要向社會(huì)公開(kāi)。

（三）推進(jìn)消防執(zhí)法程序法治化

國(guó)家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求依法行政，要求政府行政部門(mén)及其工作人員按照法定的程序行使職權(quán)，消防執(zhí)法工作需要堅(jiān)持程序的正當(dāng)合法性。消費(fèi)執(zhí)法工作是消除火災(zāi)隱患、保障人民生命財(cái)產(chǎn)安全的重要手段，但是執(zhí)法過(guò)程中容易出現(xiàn)落實(shí)《消防法》不足的問(wèn)題，需要推進(jìn)消防執(zhí)法程序法治化進(jìn)程，需要在對(duì)執(zhí)法自由裁量進(jìn)行限制的基礎(chǔ)上，明確消防執(zhí)法的具體程序。在《消防法》中在消防處罰前設(shè)置“限期改正”的前置條件，通過(guò)取消該條件的方式，防止出現(xiàn)以罰款或者無(wú)限性的下發(fā)限期整改的通知單替代行政處罰、強(qiáng)制執(zhí)行，規(guī)范消防行政執(zhí)法的程序。同時(shí)，在強(qiáng)制執(zhí)行的程序上，需要強(qiáng)化消防機(jī)構(gòu)與法院的溝通與聯(lián)系，要建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，增進(jìn)法院對(duì)消防執(zhí)法工作的了解，同時(shí)對(duì)消防執(zhí)法的強(qiáng)制執(zhí)行工作予以配合、支持，切實(shí)推進(jìn)消防執(zhí)法法治化建設(shè)。