城管執法困境原因探析及破解策略

鄧奇煌

福建省漳平市城市管理局，福建 漳平 364400

城管執法難一直是廣受社會各界關注的熱門話題。城市化進程加快，使得農村居民大量涌入城市，城鎮街頭上出現越來越多的流動商販，一定程度上影響了市容市貌。由此，各地城管執法部門的權限有所擴大，并新增了一系列政策用以管理商販。但由于我國的城市管理執法尚處于“摸著石頭過河”的階段，過程中也不可避免地出現城管與商販的沖突，加之一些輿論聲音的錯誤引導，使得社會上出現不少對于城管的負面聲音。

近年來，隨著管理方法的逐漸規范化，城管與攤販間的矛盾有所緩和，但這并不代表著城管執法難的問題已經徹底解決。即使公眾探討這一話題的熱度下降，城管對轉變自身管理理念及管理方式的進程也不能因此松懈。如何破解城管執法困境，樹立城管正面形象，更好地為民眾謀福祉，仍是亟待解決的問題。

一、城管執法困境原因探析

（一）管理相對人：迫于生計，希望得到理解和尊重

管理相對人是指在具體的法律關系中處于被管理地位的組織和個人，即法律關系中的對方當事人。管理相對人是監督管理的對象，本文中即指受到管理的流動攤販。

對大部分來自農村的攤販而言，成為城鎮居民后，難以適應處處遵守規則的生活，當受到管理約束時，會錯誤理解為得不到基本的理解和尊重。在該認知的引導下，執法人員的教育效果大大降低。盡管隨著城管進程推進，大部分攤販雖已認識到部分行為卻有不妥，但即便如此，他們依然會為了盡可能降低生活成本，與城管人員“斗智斗勇”，而不愿接受較高的經營成本成為穩定的個體工商戶。

（二）執法者：掙扎與矛盾，渴望被外界客觀看待

城市管理工作需要城管執法人員擁有特殊的榮譽感、使命感和為民服務的責任心。但城管執法人員作為有血有肉的普通人，城管工作即便特殊，也同樣是一份謀求生計的職業。在面對攤販時，他們內心或多或少也會有顧慮和掙扎。造成城管執法難執法者方面原因主要如下：

1.法律依據不足

城市管理在我國屬于較為“年輕”的部門，城市管理部門的職能職責在不同地區尚未統一。雖然在民眾心中，城管屬于政府執法部門，代表著政府形象，但目前我國尚無一部可作為城管執法部門執法依據的主體法。城管人員在執法時僅有《行政處罰法》中的一些條款可作依據。因此，城管人員雖然作為執法主體，但若與商販產生沖突，其能夠依靠的法律條文并不足，即使執法規范，也常缺乏底氣。此外，城管人員在執法時常需要與公安等其他部門配合，但由于法律依據不足，難免出現互相推卸責任，導致執法效率低下。

2.執法觀念落后，管理方式單一

建設服務型政府是當前提倡的理念，但要將這一理念落實到每個部門的日常工作中還需要一段時間的努力。在城管執法過程中，這一理念可以理解為將管理轉變為治理，進而理解為在執法時多融入同理心，以人性化管理為優先考慮的執法方式。另外就目前而言，政府是市政管理中唯一主體，市政管理缺乏其他主體參與。僅靠城管單方面管理，即使加強工作力度，所起到的作用也相對有限。一些商販摸清了城管人員的上班時間，善用“你追我逃”的方式，往往在城管人員前腳剛到時便溜之大吉。若無法使民眾意識到城管的工作是以美化城市為目的，是為民服務的工作，便無法使更多組織和個人有意識地參與到管理隊伍中。

3.部分城管人員素質低下

城管作為城市管理的執法者，本應具有基本的道德素質及較高的執法水平，在執法過程中能夠尊重管理相對人，不侵犯他人的合法權益。另外，城管作為公務員群體，錄用制度十分嚴格，其素質理應較高。但實際上，目前大部分地區城管執法人員公務員占比普遍偏低，多由事業編工勤人員及招收門檻較低的協管人員組成，部分人員未經正規上崗培訓便開始工作，難以避免在執法過程中出現一些粗暴執法的現象。

4.監督機制缺失

城管所屬城市管理局自設立起，一些地區經省政府授權行使相對集中行政處罰權或受有關部門委托執法，職權范圍不斷擴大。加之城管作為一個和市民直接接觸的部門，理應受到更多部門和機構的監督。但目前，城管在遇到矛盾糾紛事件時，僅有執法記錄儀作為依據，且輿論往往偏向攤販這一弱勢群體，監督機制對處理這類事件幾乎無法發揮作用。

（三）執法者與管理相對人之間的矛盾

1.出現時間

先有攤販，后有城管，出現時間的先后是二者最開始出現矛盾的原因。攤販最開始出現時未受到任何約束，導致日后城管對其進行管理時易產生逆反心理，認為個人領地和權益被侵犯，即使經過教育后意識到自己占用了公共區域，也很難自覺做到知錯就改。

2.缺乏溝通

互聯網時代加速了信息流通，城管部門為了及時與民眾溝通，建立了服務網站，并專門開設反饋投稿等渠道，但在實際操作時卻往往虎頭蛇尾。沒有安排專人整理群眾來稿、反饋信息不及時，長年累月，群眾對反饋渠道失去信任，進而對城管效率產生懷疑，加大了城管執法難度。

3.利益沖突

于攤販，擺攤是迫于生計下的無奈之舉。于城管執法人員，驅趕、教育攤販是職責所在。二者最初便有著較難調和的利益沖突。

（四）外界：同情弱者，輿論導向使執法者遭受偏見

某些執法人員在執法過程中存在不依法行政行為，如現場執法時不依法出示執法證、沒有充分聽取當事人的陳述和申辯、未告知當事人依法享有的權利等。簡單執法、粗暴執法的個案一旦進入公眾視野，便更易被媒體抓住噱頭，將目光聚焦在受眾關心的弱勢群體即攤販身上，描述事件個人感情色彩嚴重，缺乏客觀性，造成公眾對城管工作的誤解。事實上，雖然偶有暴力執法案件發生，但大部分執法人員經過嚴格考核和層層培訓，都能做到按規定執法、文明執法。媒體對輿論的不正確引導，利用人的同情心博得話題度，影響大眾客觀判斷，只看到攤販的艱辛，而不顧城管執法的不易。

二、破解城管執法困境的策略

（一）完善相關法律

法律保障機制的確立，不僅能使城管的執法有據可循，同時也是硬性解決暴力執法的有效手段。城管隊伍在城市的建設和發展過程中有著不可代替的作用，因此國家立法機關應該在《行政處罰法》現有條款的基礎上，建立和完善相關法律體系，例如制定實施符合現代城市管理需求的《城市管理法》，從國家層面上為城管執法提供保障和依據。

（二）提高執法者素質

執法人員素質的提高也是從根源上避免暴力執法的有效途徑。要提高城管隊伍總體素質，不僅要提高編制內人員的準入門檻，以接受過系統法學教育為優先錄用條件，還應加強對臨時協管人員的考核，正式執法前對其進行嚴格的上崗培訓，這樣才能使城管的平均素質得到有效提高。同時，應加強平日的工作考核，例如定期對民眾滿意度進行調查，將民眾對個人的評價納入考核成績，對接到投訴和舉報較多的執法者進行適當懲罰，對民眾評價高的予以獎勵，賞罰分明，促進執法者在執法過程中不斷改善和創新執法方式。

（三）轉變執法觀念，多樣化管理方式

理論指導實踐，思想指導行動。城管要樹立良好的形象，要發揮主觀能動性的作用，轉變執法觀念，在規定范圍內發展創新多種管理方式。同時，開展“強基礎、轉作風、樹形象”專項行動，推進“721”工作方法，讓城市管理者始終樹立為人民服務的宗旨，采取人性化的服務方式，讓民眾都能感受到城市的溫度，增強對城市的認同感和歸屬感。倡導人性化執法，以語言教育為主，硬性執法為輔，減少粗暴執法、隨意執法的出現，促進城管形象轉變。號召組織和機構加入到城市管理志愿者的隊伍中，多主體參與，不僅可以為城管和商販提供溝通交流的平臺，同時能起到對執法的監管作用，減少民眾對城管的負面評價，使城市管理的理念為更多人接受和理解。

（四）陽光執法，引導正確輿論導向

要打破城管執法難的困境，讓民眾更好了解城管工作的意義和目的，最好的方法便是將執法過程展示在群眾眼前，透明執法、陽光執法，讓民眾得以做出自我判斷。除了執法全過程記錄還有許多其他方法，例如，告知依法享有的權利、規定聽證適用范圍、公開聽證制度、送達制度等，針對城管執法制定出一套固定的執法程序，讓民眾能夠了解執法的每個環節。同時，應疏通民眾的反饋渠道，在網上開設的民意反饋渠道應有專人負責，及時回復和處理，對群眾的投訴、舉報也應及時處理并回復。由此，當部分媒體對輿論進行偏頗引導時，民眾也能眼見為實，自己分辨是非曲直，如有出現對錯誤執法行為過分扭曲夸大的情況，也能減少出現輿論一邊倒的現象。