對基層民事行政檢察工作轉型發(fā)展的思考

曹守威

河南省蘭考縣人民檢察院，河南 開封 475300

民事行政案件數量大幅度增加，給民事行政檢察監(jiān)督工作帶來了巨大挑戰(zhàn)。“四大檢察”發(fā)展格局全面推行，使民事行政檢察監(jiān)督任務更加繁重，作用更加凸顯。分析基層民事行政檢察工作中存在的問題，推動民事行政檢察工作轉型發(fā)展，是當下必須解決的重要課題。

一、基層民事行政檢察工作現狀

民事行政檢察工作是憲法和法律賦予檢察機關的重要職責。民事行政監(jiān)督范圍較為廣泛，不僅監(jiān)督生效裁判、審判程序違法行為、虛假訴訟行為、執(zhí)行違法行為、行政執(zhí)法行為等，還擔負著支持起訴、息訴和解、定紛止爭、化解矛盾的重任。監(jiān)督范圍的拓展和延伸，全面構建多元化的民事行政監(jiān)督新格局。

近年來，檢察機關深入貫徹實施修改后民事訴訟法和行政訴訟法，著力推進基層民事行政檢察工作，實現民事行政監(jiān)督規(guī)模質效并重、監(jiān)督機制日益完善、監(jiān)督能力逐步提升的預期目標，確保基層民事行政工作穩(wěn)步健康發(fā)展。尤其是公益訴訟制度確立以來，檢察機關積極督促行政機關履行職責，強化公益司法保護，取得了較好的效果。

但民事行政檢察工作仍是當前檢察機關的短板，主要體現在兩方面。一方面，民事行政案源渠道不暢，整體辦案規(guī)模偏小。當事人申請少，對生效裁判的監(jiān)督力度就會弱化，兩項監(jiān)督規(guī)則對其規(guī)定較為謹慎，尤其是生效裁判監(jiān)督，有時即使發(fā)現法院裁判存在錯誤也無法啟動監(jiān)督程序。另一方面，生效裁判監(jiān)督尤其是虛假訴訟的查辦工作緩慢，對審判程序違法和執(zhí)行案件監(jiān)督效果不明顯；“重民輕行”觀念嚴重，參與社會治理服務大局的能力亟待提高；“官司有理打不贏，檢察院里找民事行政”的理念還沒有為群眾所熟悉。

作為一名基層檢察機關的領導干部，筆者在充分調查研究和討論論證的基礎上，綜觀基層民事行政檢察工作情況，分析問題，正視不足，補齊短板，以期推動基層民事行政檢察工作轉型發(fā)展。

二、當前民事行政檢察工作存在的突出問題

（一）民事行政檢察重視和保障不夠。一方面，受傳統“重刑輕民”思想影響，沒有將民事行政檢察工作擺在重要位置，不論上級院頂層設計，還是下級院具體部署，民事行政檢察工作大多停留在消滅案件空白上；另一方面，民事行政檢察隊伍整體素質有待提高，干警普遍存在知識基礎薄弱、業(yè)務水平較低等問題，缺乏專家型、實踐型的辦案能手，部分干警還存在畏難情緒和等靠思想。

（二）考評導向對案件質效考量不足。考評導向作用不可忽視，一定程度上能促進檢察工作發(fā)展，但如果導向不科學，往往會起反作用。如有的基層院11月同時受理、辦結10多起民事行政檢察案件，還有的案件從受理到辦結僅用了兩天時間，明顯是為迎合考評，辦案效果無法保障；更有甚者，有的基層院在10月還處在全市后5名，經過兩個月的突擊，年底竟位列全市前3名，有違公平，也挫傷了其他基層院的工作積極性。

（三）再審檢察建議的監(jiān)督剛性不夠。對一審生效裁判案件，基層院民事行政部門可以提請上級院提出抗訴，還可以向同級人民法院發(fā)出再審檢察建議，但提請抗訴是剛性監(jiān)督，而再審檢察建議是一種柔性監(jiān)督。如×基層院在2017年向法院發(fā)出的再審檢察建議，監(jiān)督意見很明確，但法院最終沒有采納再審檢察建議；2019年，該院繼續(xù)跟蹤監(jiān)督，提請市院抗訴，市院向同級法院提出抗訴，案件最終獲得改判。基層院發(fā)出的再審檢察建議監(jiān)督意見和市院提出抗訴意見完全相同，但再審檢察建議的監(jiān)督剛性不夠導致最終結果完全不同。

（四）對發(fā)現的問題監(jiān)督層次不高。監(jiān)督法律文書送達、不依法受理案件、超期辦案等一般程序性違法案件多，監(jiān)督證據采納違法、認定事實和適用法律錯誤等實質性違法案件少；對案件監(jiān)督多，對案件涉及的人監(jiān)督少；對案件書面審查多，深入調查核實違法行為的少。如某些基層院辦理的審判程序違法案件、執(zhí)行監(jiān)督案件，程序性違法行為占比大多數，個別基層院占比絕大多數，監(jiān)督案件中實體違法情形占比很少；更有甚者，個別基層院為完成考評布置的任務，主動尋求法院配合完成案件辦理。

（五）回應人民群眾關切問題履職不力。執(zhí)行難和執(zhí)行亂問題一直是人民群眾比較關心的話題。生效裁判如果得不到依法執(zhí)行，當事人的權益就無法保障。受限于思想觀念、案件來源、領導重視等因素，民事行政干警對執(zhí)行監(jiān)督工作存在畏難情緒，對執(zhí)行監(jiān)督工作重要性的認識仍有待提升。從基層院的執(zhí)行監(jiān)督工作來看，雖有一定成效，但主要停留在程序違法層面，在解決“執(zhí)行難、執(zhí)行亂”方面的作用沒有顯現。

三、聚焦主責主業(yè)，推動民事行政檢察工作轉型發(fā)展

（一）加強民事行政機構建設和隊伍建設。民事行政機構改革應順應檢察權運行的整體環(huán)境，分設民事和行政部門，實現專業(yè)化發(fā)展；同時，應加大對民事行政干警的專業(yè)培訓力度，調查取證能力向刑警看齊，出庭能力向公訴人看齊，法律適用能力向法官看齊，糾正違法能力向紀委、監(jiān)察委看齊。

（二）建立兼顧辦案質效的考評機制。結合業(yè)務重心、案件難易程度、責任風險等特點，制定科學合理的業(yè)務考評機制，統籌兼顧辦案數量和辦案質效。如對案件質量進行評估，按照質量高低計算案件得分，對精品案件和優(yōu)秀案件加分，對重大瑕疵案件和錯案扣分。平衡辦案質量和辦案數量在考評中的占比，不僅有利于擴大辦案規(guī)模，還能保證辦案效果。

（三）建立民事行政一體化辦案機制。一是建立省、市、縣三級檢察院民事行政檢察部門相互協調的縱向辦案機制，實現案件線索共享、案件分工協作、共同辦理的工作機制；二是建立部門一體化的案件線索移送機制，實現發(fā)現、管理、分配案件線索“一盤棋”，助力解決線索不暢的問題；三是積極探索專案組辦案模式，集中優(yōu)勢力量辦理重點案件。對有重大影響的復雜案件，根據實際需要報請檢察長決定上提一級辦理，由上級院統一指揮，統一調配辦案力量，成立專案組進行辦理。

（四）迎合大數據時代謀劃“智慧民事行政檢察”。一是完善“兩法銜接”信息共享平臺，巡查行政執(zhí)法案件信息，審查案情，剖析法律適用，發(fā)現案件線索；二是對接法院審判業(yè)務管理系統、多媒體電子卷宗查詢系統，搭建對法院民事行政案件的監(jiān)督平臺，強化對法院從案件受理、審理裁判到文書送達全過程的監(jiān)督；三是通過中國裁判文書網、法院官微、門戶網查詢法院相關案件的判決書、裁定書、調解書、失信被執(zhí)行人名單等信息，發(fā)現案件監(jiān)督線索，提高辦案規(guī)模和成案率。

（五）強化民事行政檢察宣傳提升社會影響力。一是積極主動地與新聞媒體聯系，選取法律效果好、社會效果佳的監(jiān)督案例，有計劃地進行宣傳，提高民事行政工作的社會知曉度；二是借助“兩微一端”、檢察開放日等平臺，通過新聞發(fā)布會、微電影等載體，大力宣傳民事行政檢察職能；三是落實“誰執(zhí)法，誰普法”的普法責任制，重點宣傳涉及民生民利的民事訴訟監(jiān)督案件。

（六）主動融入大局打造民生檢察品牌。一是重點監(jiān)督環(huán)境、教育、就業(yè)、醫(yī)療、居住、公共安全等民生領域案件，突出辦理涉及人民群眾最關心、最直接、最現實利益問題的案件，保障人民權益；二是有力打擊虛假訴訟案件，重點關注民間借貸、離婚案件財產分割、破產清算等虛假訴訟的“高發(fā)區(qū)”，維護訴訟秩序和司法權威，讓虛假訴訟無處遁形；三是積極、規(guī)范、謹慎地辦理涉及農民工、殘疾人、老人婦女兒童等弱勢群體的案件，真正做到“民事行政檢察，與民同行”。