黔南少數民族地區鄉村社會治理機制研究

2020-12-01 10:17:30

現代交際 2020年22期

（中共三都水族自治縣委黨校貴州三都 558103）

2017年10月18日，習近平總書記在黨的十九大報告提出“實施鄉村振興戰略”，要求“建立健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”?！班l村治理”是鄉村振興之基石，是鞏固發展脫貧攻堅成果的機制保障，是實現鄉村振興與城鄉融合之路。

一、黔南少數民族地區社會發展歷程

春秋、戰國至初漢，中原社會經濟發展迅速，西南邊疆處于相對封閉落后的狀態。司馬遷《史記·西南夷列傳》記載：“夜郎族群、靡莫之屬及邛都已經進入‘耕田、有邑聚’階段，出現部落及部落聯盟”；兩漢時期，西南少數民族地區社會得到進一步發展；魏晉南北朝時，中原王朝無力顧及西南邊疆，“南中大姓”崛起；唐、宋沿襲羈縻制度，境內設立了多個羈縻府、州、縣、峒、衛、所；元代，把西南地區納入統治范圍，并設立土司；明代設立土司、軍屯等政策；清代又加快了“開辟新疆”的步伐，通過改土歸流和建置“苗疆六廳”，把王權制度嵌入基層社會。清朝中后期，依靠有功名與威望的士紳來管理，士紳的地位變得重要起來，成為連接政府與鄉村基層的橋梁，他們制定鄉規民約，維護鄉村基層社會秩序。

二、鄉村治理現狀及問題

近年來，隨著工業化和城鎮化加速發展，少數民族地區年輕人流入城市，出現了農村“空心化”“不良風氣”“三留守”等現象，維護少數民族地區的社會治理機制的鄉規民約形同虛設、實施和運用難題等現狀，阻礙了黔南少數民族地區的鄉村社會治理。黔南少數民族地區鄉村社會治理機制存在的問題較多，其問題和原因分析如下：

第一，農村社會結構性發生變化，鄉規民約逐漸消亡。農村社會結構發生巨大變化，過去封閉社會、熟人社會產生的鄉規民約不再適合現代社會，鄉規民約的作用不再明顯。

第二，國家行政法規完善，導致鄉規民約乏力。目前農村制定的鄉規民約，深受國家行政權力的影響，千篇一律的鄉規民約，內容形式化，內涵繁雜。有時候基層政府和村級組織為了完成某一項任務，借用其他村寨的村規民約制定本村的村規民約。如推行治理環境衛生的鄉規民約受阻，有以下三點原因：首先，群眾沒有意識到環境衛生的重要性，思想上不重視。其次，制定的主體發生變化。鄉規民約制定的主體本來是人民群眾，政府在制定過程中，忽視了人民群眾的主體地位，制定出來的鄉規民約沒有得到群眾認可。最后，缺少寨老這一主體的監督和實施作用。

第三，鄉規民約性質不明，難以實施運用。傳統村規民約字數少，條款明了，針對性強?，F存的鄉規民約很多繼承過去的規約，制定與實施過程中保留傳統的方式，處罰不合理，不適應現實需求，運用難度增大。

第四，鄉規民約范圍較小，發揮作用有限。鄉規民約產生于封閉的、熟人的社會，影響范圍有限，發揮的作用有限，面對如今復雜的農村社會，村規解決不了大的糾紛。

三、構建多維的社會治理機制

由于農村社會問題復雜，農村社會結構發生變化，要想使鄉規民約發揮出應有的作用，就需要構建多維的、創新型的村規民約。

1.夯實民主基礎，構建多維的運行機制

發揮鄉規民約制定主體民主化。鄉規民約規制定的主體包括：寨老、族長、村委會、村民組長、村民議事、政府工作人員等，除了政府工作人員是外來者，其他主體都是本村寨里產生。鄉規民約制定者在不同時期、不同村寨，各個主體發揮的作用不同。過去寨老和族長地位比較高，對鄉規民約的影響較大，隨著社會發展，寨老和族長在鄉規民約的作用和影響力逐漸下降。寨老作用主要有：一是處理村寨群眾間矛盾，調解家族內部矛盾，若村寨里的矛盾無法調解時，請寨老們出來調解；二是組織村里活動，負責村里聚會議事。房族是以血緣親疏關系為核心的組織，是連接家庭與家族間的組織，對過去“村規民約”影響比較大。

村委會在村規民約制定和執行過程中起到主導性作用。一般村民發生糾紛在家族內無法解決的時候，會尋求村委會幫助。村委會是村規民約制定重要主體之一，興旺村老支書潘光初講述到：“我們板南寨在1984年定村規民約，主要針對當時的偷盜行為，全村制定村規民約后，寨子再沒有偷盜事件發生?！贝逦瘯蟛糠侄际强陬^調解，只有少部分且影響比較大的事件采用書面調解。

村民議事和村民組長影響力逐漸增強。中華人民共和國成立前，村寨權力集中于寨老、村干、組長，村民會議制形同虛設。如今村民議事越來越重要，村寨道路硬化、飲水工程、水井文化、籃球場等公共設施建設，都通過村民議事完成，越來越多的年輕人參與其中。

村民組長是家族和村委會的中堅力量，在調解“家族”無法處理糾紛矛盾和執行村規民約發揮著積極作用。村民組長的產生有兩種形式，一是通過選舉產生，二是村民輪流當組長。選舉產生的組長一般個人能力較強，家庭條件很好，長年在村里，做事公平公正，熱心為群眾辦事，得到群眾認可。村民組長職責，一是宣傳和貫徹黨的路線、方針、政策和國家法律、法令；二是負責本村民小組活動，及時向村委會匯報，并落實鄉鎮、村委會交給各項任務；三是執行本組村規民約，推進文明建設，對村委會各項事務提供意見，并履行監督任務；四是向村委會反映村民的需求和意見。

村規民約制定要尊重村民意愿。在制定村規民約過程中，要反復征求村民意愿，不能以偏概全，更不能包辦代辦。如三都縣興旺村達善組在制定該組衛生公約時，反復征求村民意見，組長和村民經過多次商榷，才制定出適合該寨子的村規民約。在具體執行中，還要聽取村民建議，通過選舉產生3位衛生監督員，負責管理和監督本寨衛生，實現自我管理，推動村民自覺遵守和執行村規民約。村規民約制定得好不好，涉及規范制定程序，規范修訂機制，完善政府報備機制，健全執行過程中監督機制。村規民約的制定先由村支兩委提議，村民小組討論，形成初稿，然后通過小組會、片區會、全村村民代表大會征求意見，經過多次修改形成定稿，然后交由黨員大會審議，通過村民會議決議通過，經公示無異議后，印發到村民手中，然后向政府報備，待法院審查合法性，最后公示執行。

發展內生動力，提高村民素質。在制定村規民約過程中，第一，要注意提高村民素質。領導干部要加強法律知識學習，與村民打交道時要宣傳法律知識，提高村民法律素養。第二，要培養榜樣。村寨舉辦尋找最美教師、醫生、村干部、鄉賢等活動，挖掘先進典型人員，塑造先進道德模范，帶動全村村民參與。第三，廣泛開展宣傳社會主義核心價值觀教育。扎根本土文化，加強宣傳社會公德，培育鄉村治理的內生動力。

2.發揮政府的組織引導作用

加強基層黨組織建設，服務于人民群眾。村級黨員干部做好示范帶頭作用，支部成員之間要團結協作。只有有戰斗力、號召力、向心力，才能提高村級黨組織的權威性。

堅持黨建引領，扎實推進黨建促鄉村振興。推選出優秀青年人才擔任黨組書記，形成模范帶頭作用，發揮農村基層黨組織的戰斗堡壘作用，帶動基層和引導農村黨員發揮先鋒模范作用，通過鄉賢、寨老和黨員同志一起參與制定、執行村規民約。黨員同志和村民為制定村規民約提意見建議，共同參與討論。村支兩委開展“三會一課”，定期開展主題黨日活動和雙向組織生活會，重溫入黨誓詞，支部書記上黨課等形式，助推村級黨組織的規范化、科學化。

強化宗旨意識，服務鄉村治理。中國共產黨人的初心就是為人民謀幸福，為民族謀復興。農村基層黨組織要時刻堅持全心全意為人民服務，修改村規時，要通過民主會議，尊重民意，做到把黨的正確主張與村民對美好生活的愿望結合起來，村規民約的具體內容由村民共同商討決定，避免村規民約流于形式，讓村規民約失去實際意義。

3.完善矛盾糾紛機制

村規民約是依據國家的方針政策、法律法規，結合本地實際，全體村民討論制定的行為規范，具有具體性、自發性、補充性、綜合性和約束性等特點，是所有村民必須遵守的行為規范和準則，在很大程度上彌補了國家法的不足。

國家制定的法律具有普遍、概括、嚴謹的特點，是國家所有公民必須遵守的普遍的、一般的行為規范。村規民約更具體和細微，它嚴格規范了村民的行為要求。因此，相比較于國家法，村規民約具有更強的約束性。

村規民約形成處罰機制是鄉村社會治理的保障。目前很多村規民約千篇一律，甚至有些村寨直接借用其他村寨的村規民約，這種做法沒有根據村民意愿，村規民約就可能失效。如2015年水根村衛生公約內容，雖然比較完善，但是缺乏處罰機制，執行力度不高，該村沒有收齊垃圾運輸費，村里垃圾箱充滿垃圾，村里無法承受運輸費用，導致環境越來越差。

四、鄉村社會治理機制創新與實踐探索

1.衛生管理制度

三都水族自治縣興旺村在2019年精準扶貧過程中，推進鄉村環境衛生整治困難重重，普遍存在“干部干、群眾看”現象，群眾對干部扶貧工作不關心、不理解、不支持，群眾持著“我們世代都這樣臟過來了，日子還不是照舊”的消極態度。為切實解決三洞水族地區“臟亂差”問題，駐村工作隊采取做給群眾看、帶著群眾干的方式，加大思想扶貧工作，基本建立了村寨環境衛生管理長效機制。

興旺村訂立好村規民約，公共場所嚴禁堆積物品，2019年興旺村村規民約制定時，反復征求村民意見，召開村民會議，推選出衛生監督員，交垃圾運輸費，把環境衛生公約發到群眾手中?？紤]到衛生運輸的困難，動員村民繳納運輸清理費；不交費者，視為不參與本寨子公益事業，該戶在辦婚喪大事時，全寨不協助。在健全的村規民約和強有力的村支兩委及村民小組組長執行下，環境衛生治理工作取得了很好的效果。

2.“紅、白九條”制度

三都水族自治縣合心村是苗族村寨。2014年以前，村里違規辦酒、亂辦酒席現象繁多，凡有紅白喜事，爭相攀比，村民為了掙個“面子”，四處借錢或貸款，成了合心村村民“致貧返貧”的主要原因。因此，該村退休的老干部王興亮引領村民改掉陋習，移風易俗，調查走訪，咨詢寨老，制定村規民約，先后制定出合心村村規民約、酒席操辦規定、合心村先鋒后進榜等規約。推進移風易俗過程中，堅定不移，迎難而上，最后改掉了陋習。2015年，向縣扶貧局申請得合心村辦酒公共場所項目，方便人們辦酒；同時，規范辦酒流程，減輕村民的經濟壓力。

合心村村規民約推行成功之處在于構建多維主體共同制定健全的村規民約，日積月累，循序漸進，只有在基層黨組織和政府，以及村寨精英的科學引導下，村支兩委、寨老、村民組長互相配合，廣大村民群眾積極參與，才能更好地推進移風易俗。

3.“紅八條”管理制度

羅甸縣麻懷村有400多戶村民世代居住在山區，“新時代愚公”鄧迎香，從1999年初積極參與籌款并組織當地村民用人工鑿洞的土辦法，在廣山坡山腰里挖掘隧道。2011年夏天，鄧迎香和當地村民挖出一條216米長、5—6米高、3.5—5米寬的隧道，解決了麻懷村和鄰近幾個村寨的行路難問題。該村在村寨管理中創新地運用“紅八條”管理制度。

“紅八條”管理制度的作用，一是鼓勵村民踴躍參加本村公共事業建設，尤其在挖掘隧道中，這條規約起到很大作用。二是凝聚全村人的力量，共同建設村寨項目，統一規劃全村布局，促進旅游業的發展，實現鄉村振興。三是制約亂辦酒席的陋俗，提倡勤儉節約優良風氣。四是提倡誠實守信，杜絕人們因貸款建房子致貧或返貧。

“紅八條”管理制度的制定過程中，村民參與度比較高，村支兩委的執行力度比較強，有相應的處罰制度，保證村規民約的執行力。