農村養老保險政策執行效果審計指標體系構建

王華 樊志民

[摘 要] 農村養老保險政策執行審計屬于績效審計范疇，是國家監督體系的重要組成部分。通過梳理相關研究，設計“四維兩目標”農村養老保險政策執行審計模型，并在此基礎上構建績效目標、發展目標兩大模塊，包括經濟性、效率性、效果性、安全性、公平性、回應性、可持續性七項指標的審計指標體系。

[關鍵詞] 農村養老保險政策;審計;指標體系

[中圖分類號] F270[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0146-02

養老保險審計是養老保險政策執行效果的保障和基石，其設計的合理性和科學性受到越來越多的關注。我國農村養老保險政策執行效果審計尚處于探索階段，從評價標準到各項指標設定還不夠完善，成為制約養老保險審計工作的瓶頸。因此，研究如何構建農保政策執行效果審計的評價指標體系具有重要意義。

一、農村養老保險政策執行審計相關文獻梳理

我國農保制度于2014年實現了城鄉并軌，標志著我國農村養老保險事業走向了新的階段。在探索中，學者對農村養老保險審計的研究主要集于三個方面。

（一）養老保險基金管理的審計研究

劉文敬提出基金績效審計體系的建構目標是該評價體系可以客觀反映養老保險政策效果、執法力度，以及管理和服務質量，并能夠對基金運行的各項指標與參照值比對，從而找出偏差或問題，及時調整和優化政策[1]。趙栩旖認為新農保基金管理存在運營效率低，監管不力，保值、增值困難等問題，建議構建覆蓋征收、使用和管理績效的全方位審計制度，從基金來源、基金投資和發放等方面進行監管[2]。

（二）養老保險政策執行的審計指標研究

邱玉慧將養老保險政策執行審計指標分為參保繳費政策、待遇支付政策、基金管理政策、轉移接續政策、省級和全國統籌政策五個模塊[3]。史安玲認為社保基金審計工作從“3E”（即經濟性、效率性、效果性）和公平性建構績效審計框架，結合定性和定量兩種指標，綜合分析政策績效[4]。陳丹薇提出了“3E”定量指標、定性指標，參照其他國家審計標準總體評價三者相結合的審計評價體系[5]。

（三）養老保險政策執行績效審計的國際經驗研究

喻婷運用平衡計分卡構建了基金管理“3E”層面、公共服務層面、內部控制層面和可持續發展層面的績效審計標準[6]。其中，公共服務層面以公眾滿意度為評價標準，涉及公平性、回應性指標。可持續性發展層面通過基金結余率、基金收入增長系數等指標體現。張友棠等人在梳理了英國、荷蘭、瑞典、芬蘭等國的社保基金評價標準后得出，社保基金績效審計標準應該包含“3E”、良好管理、可持續發展等的多維標準[7]。

上述研究的特點在于：一是評估內容改傳統財務審計為績效審計，重在考察基金管理目標的實現程度。二是注重定量和定性評價指標相結合，體現了審計的科學性和系統性。三是審計工作強調實現國家治理目標，以政策改進為價值取向，突出了預防、可持續發展的思想。這些經驗對于構建我國農保政策執行審計指標體系提供了研究框架。

二、農村養老保險政策執行的審計模型

借鑒上述研究經驗，本文從政策層、環境層、組織層、反饋層全面分析審計依據，提出績效和發展兩項審計目標，構建“四維兩目標”的審計模型（見下圖）。

（一）四維審計依據

其一，政策層。政策層是價值理念層，它決定了農保政策的設計原理和要求，是國家審計工作的理論依據。十九大報告中“堅持在發展中保障和改善民生”、“必須始終把人民利益擺在至高無上的地位”等論述強調了以人民為中心的發展理念，報告中提出的要解決好“一老一幼”基本公共服務不足與不公問題，實現民生“七有”，以及“全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系”等思想為新時代農村養老保障體系建設提供強大的思想指引。因此，我國農保政策應實現兩個基本目標，一是保證農村老人在退出勞動后的基本生活，即政策執行的績效目標;二是實現收入的城鄉公平、代際公平，即政策執行的發展目標，這二者成為我國農保政策評價的價值判斷依據。

其二，環境層。環境層是保證政策執行的制度及非制度的外圍空間，包括硬環境和軟環境兩個方面。硬環境主要指農保政策執行的相關法律法規。我國于1995年施行的《審計法》和《社會保險審計暫行規定》，2010年頒發《社會保險法》，2016年發布的《“十三五”國家審計工作發展規劃》及地方政策和規定都應作為重要的參考依據。軟環境指目前國家在推行農保政策時的宣傳效果，執行部門對于審計的認識水平，以及社會公眾對于農保政策績效審計工作的監督意識等。硬環境是系統運行的基礎保障，軟環境賦予系統平穩發展的持續推動力。

其三，組織層。組織層指農保政策執行部門的組織屬性及管理特征等。包括：一是組織屬性。農保政策執行機關屬于公共部門，在溝通、協調等行為表達上有合法性、合規性要求。二是各部門的管理制度，即為確保農保基金運行的合法性、效率性、真實性而設立的管理制度。三是執行機關推行政策的方式、方法，機關人員的執行能力、工作經驗等，這些因素對農保政策執行效果產生重要影響。

其四，反饋層。反饋層主要分析目標群體對養老金收益以及享受農保政策過程中的感受，它是受眾對農保政策的獲得感、公平性、滿意度的反饋。對反饋層相關信息的掌握是拉近農保目標群體與政策制定、政策執行部門之間距離的有效途徑，也是提高信息共享的有效手段[8]。反饋層是政策執行效果改進的重要依據。

（二）兩項審計目標

其一，績效目標。績效目標主要指農保基金管理的“3E”內容。國家審計是對政府受托管責任履行情況的系統評估。政府機構在農保政策執行上是否以經濟、有效的方式管理公共資金，使其最大限度地發揮作用是衡量公共政策的重要指標。

其二，發展目標。發展目標是基于對農保基金管理長效機制的描述，它反映了農保政策的動態屬性。農保政策的發展性主要通過農保政策的安全性、公平性，對公眾的回應性，以及農保基金管理的可持續性來反映。

三、農村養老保險政策執行效果的審計指標體系

基于上述審計模型，以績效目標、發展目標為兩大模塊，構建以下審計指標體系，其中前三項指標屬于績效目標，后四項指標歸屬發展目標。

（一）經濟性指標

指農保基金的管理成本最小，或者以最少的支出實現管理目標。該指標包括四項二級指標：一是農保基金管理成本率，指管理成本占農保基金總額的比率。二是管理費用差異率，反映年初管理費用預算與實際管理費用的差異程度，其計算以年初管理費用預算減去管理費用實際開支，再除以管理費用預算得出。三是農保財政支出占國民生產總值的比重，即當期財政農保支出與當期國民生產總值的比率。四是農保支出占財政支出的比重，即當期財政農保支出與當期財政總支出的比率。

（二）效率性指標

該指標主要衡量農保基金的收支效率，是基金投入成本與產出之間的比率。它包括五項二級指標：一是農保基金的征繳率，指農保基金實際征繳額與預計征繳額的比率。二是農保基金的發放率，指農保基金實際發放額與計劃支付金額的比率。三是資金撥付率，指實際到位資金與計劃到位資金的比率。四是農保基金投資收益率，指農保基金投資收益額與投資數額之比。五是農保基金投資損失率，指農保基金投資損失額與農保基金投資總額的比率。

（三）效果性指標

該指標是評價農保政策目標實現程度的指標。它包括四項二級指標：一是享受待遇人數，它反映了農保養老金的惠及面。二是農保基金的替代率，該指標衡量養老金收入與參保人退休前收入的比率。三是農保養老金收入占月基本支出比率，該指標衡量農保養老金收入對參保人基本生活保障的貢獻力。四是內部管理有效果，指執行機構內部管理制度的合理性、可操作性與實際執行效果，一般由第三方單位綜合測評得出。

（四）安全性指標

該指標評價農保基金管理機構內部控制的合法性、基金運行的合規性。包括四項二級指標：一是資產缺口，該指標衡量農保基金中利率敏感性資產與利率敏感性負債的絕對量的差額，它是反映農保基金價值穩定程度的指標。二是給付對象真實性，它反映領取農保養老金的對象是否符合領取條件等。三是違規挪用農保基金率，以違規挪用農保基金額與當年農保基金收入總額之比表示。四是農保基金投資違規率，用農保基金投資違規金額除以農保基金投資總額得出。

（五）公平性指標

該指標審核農保基金支出的公平程度。包括三項二級指標：一是參保覆蓋率，指實際參保人數占應參保人數的比率。二是農保基金收入與最低生活保障的比率，該指標衡量養老金收入與低保收入的差異。三是農保養老金生活保障系數，以參保人養老金收入與社會人均生活費用的比率表示，它反映參保對象領取的養老金能否滿足其基本生活開支，能否與社會平均生活水平相匹配，是否隨社會經濟發展不斷提高。

（六）回應性指標

回應性指標衡量社會公眾對政府部門提供的各種公共服務的要求、建議等。包括四項二級指標：一是農保政策滿意度評價，指參保人對農保養老金收益、個人承擔費用等的評價。二是農保執行機關服務評價，是對農保養老金發放的及時性，是否足額，領取養老金便捷性等機關服務的評價。三是農保政策透明性評價，主要考查社會公眾對能否及時、全面獲取農保政策信息，能否獲得農保基金績效管理信息的評價。四是對參保信息檔案管理規范性的評價，指社會公眾對農保繳費、支付等檔案管理規范性的評價。

（七）可持續性指標

農保基金管理具有代際轉移的特點，這要求基金在管理上能夠保持穩定、可持續增值的特點。包括六項二級指標：一是制度贍養率，衡量制度內領取農保養老金人數占繳費人數的比例。贍養率數值越小，說明基金支付壓力越輕。二是農保基金償付保障倍數，指農保基金收入總額與基金支出總額的比率。償付保障倍數越大，償付能力風險越低。三是復合調待指標，指養老金調整主要參考物價增長率、社會平均工資增長率。四是農保基金累計結余率，衡量農保基金累計結余占當年農保基金收入的比率，其變化趨勢反映農保政策養老保障水平[9]。五是農保基金收入增長系數，該指標計算以當期與基期農保基金收入之差，再除以基期農保基金收入得出。六是農保基金支出增長系數，該指標以當期與基期農保基金支出之差，再除以基期農保基金支出得到。

[參考文獻]

[1]劉文敬.試論養老保險基金績效審計評價指標的構建[J].中國鄉鎮企業會計，2013（4）：159-160.

[2]趙栩旖.我國農村養老保險的財務問題及應對策略[J].農村經濟，2014（3）：83-87.

[3]邱玉慧，呂天陽，李建新.基本養老保險政策執行情況審計指標體系研究[J].審計研究，2013（1）：20-27.

[4]史安玲.我國社會保障基金績效審計評價指標體系構建[J].臨沂大學學報，2014（4）：96-99.

[5]陳丹薇.社會保障基金績效審計評價指標體系思考[J].商業會計，2012（10）：46-47.

[6]喻婷.基于平衡計分卡的社會保險基金績效審計評價指標體系設計[J].中國鄉鎮企業會計，2011（12）：174-175.

[7]張友棠、徐曉莉、熊毅.社保基金績效審計評價標準與指標體系建構[J].財政監督，2015（36）：50-52.

[8]胥英明，金淑娟，王夢源.我國農村養老保險政策執行的審計指標體系構建[J].當代經濟，2018（12）：126-128.

[9]齊紅倩，楊燕.人口老齡化、養老保障水平與我國養老保險基金結余[J].南京社會科學，2020（8）：11-21.

[責任編輯：潘洪志]