基于公共產品理論的通用航空產業發展中政府責任研究

張穎 安玉新

[摘 要] 基于公共產品理論，通用航空產業發展中，相關法律法規及公益性的通航服務等屬于純公共產品，通航機場等基礎設施屬于準公共產品。公共產品供給不足，已經成為當前制約我國通用航空產業發展的重要因素。因此，要大力發展通用航空產業，必須明確政府責任，保證純公共產品的供給。同時政府還應該采取多樣化的制度安排，加快通航機場等基礎設施建設，提高準公共產品的供給。

[關鍵詞] 通用航空產業;政府責任;公共產品

[中圖分類號] F812[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0042-02

通用航空產業作為高技術產業，是我國當前的戰略新興產業之一，近年來發展迅速。但是與歐美發達國家相比，我國通用航空產業的發展尚處于起步階段，通用飛機的數量僅為美國的1%左右[1]，一些基礎設施水平也僅有美國的4%-5%左右，這與我國第二大經濟體的經濟總量及制造業大國的地位都極不相稱。這其中既有歷史方面的原因，也有基礎設施不足和法律法規不完善等現實因素，而后者應歸于政府責任的范疇。

一、通用航空產業涉及的公共產品及政府責任

公共產品是一個經濟學概念，美國經濟學家薩繆爾森（P.A.Samuelson）第一個明確界定了公共產品的定義，并概括了公共產品的兩大特征：非競爭性和非排他性[2]。這種非競爭性和非排他性是相對私人產品的競爭性和排他性而言的。非競爭性是指在供給一定的情況下，一個人享用某一產品或服務不會減少或影響他人同時享用該產品或服務。非排他性是指無法限制某些人不付費就享用某種產品或服務，或者限制這種“搭便車”行為的代價太大[3]。

關于公共產品的供給，傳統主流經濟學把它界定為政府的基本職能，并且認為提供公共產品是政府存在的原因之一。因為公共產品是為滿足全社會的共同需求，政府作為公共利益的代表，有責任向全社會提供公共產品，這一職能是市場和其他各種類型的非政府組織所不能替代的[4]。但是，自上世紀70年代以來，公共產品理論有了新發展，并進一步細分為純公共產品和準公共產品。純公共產品如國防、法律制度等，具有完全的非排他性和非競爭性，因此只能由政府來提供。準公共產品如教育、公路等具有一定的排他性，其供給問題成為學者們多方探討的對象，近年來在理論上和實踐上都呈現出多樣的制度安排。但是有一點是不容否認的：即使公共產品可以由市場生產，但是其組織、規劃等責任也應該由政府來承擔。

通用航空，是指使用民用航空器從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工農業生產、林業、漁業和建筑業的作業飛行以及從事搶險救災、應急救援、醫療衛生、氣象探測、海洋監測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動[5]。由其概念可知，通用航空產業涉及諸多公共產品的供給，政府責任非常重要。

首先，通航產業發展離不開相關法律法規，包括空域管理、飛行安全管理、通航航空器的設計、研發和制造、飛行員的培養和管理等需要有相關的法律法規和嚴格的行業技術標準。這一類公共產品必須也只能由有權威的政府來提供。

其次，通用航空業務根據其業務性質，可分為經營性和非經營性兩類。其中，非經營性通用航空是為社會公共利益服務的，不以營利為目的，如搶險救災、醫療救護、氣象監測、海洋監測、公安緝私、城市治安巡邏等，跟國防、治安等傳統的公共產品一樣，屬于公共服務范疇，而且是高技術的公共服務。如在2008年南方冰雪災害以及汶川地震中，通航服務都發揮了不可替代的作用。這種通航服務由于其非營利性，企業沒有動力生產和提供這種服務，因此只能由政府提供，或者企業提供政府買單。

第三，通用航空機場、航空服務站等基礎設施，屬于準公共產品的范疇，要么由政府投資，要么由政府組織、規劃，引入多投資主體，共同出資建設。

二、我國通用航空產業中存在的公共產品供給問題

在我國現階段，通用航空產業中涉及的純公共產品和準公共產品都存在程度不同的供給不足，政府責任缺位。

（一）通用航空的相關法規和標準體系等純公共產品供給不足

健全的法規和標準體系，是通航產業發展的前提。法律法規和標準體系的不足，制約了通用航空產業的發展。雖然近年來國家日益重視通航的發展，并把通航產業發展納入“十二五”、“十三五”規劃中，也陸續出臺了一系列政策，但是僅僅初步構建了通航的法規和行業標準，體系還很不完備，尤其是關于通航涉及政治、文化、社會方面的配套政策還嚴重不足。例如，國務院2016年出臺的《關于促進通用航空業發展的指導意見》從完善基礎設施、降低準入門檻、開放低空空域、簡化審批手續等方面都提出了指導性意見，但是在實施層面的配套措施還遠遠不足。政策的出臺僅僅是一個開始，重點還是要落實政策的實施環節。政策的執行方面，各地方政府和相關部委各自為政，還沒有形成一個能夠有力促進通用航空飛行便捷化、常規化的政策環境。

（二）通用機場等基礎設施類準公共產品供給不足

通用機場是指為從事通航飛行和通航服務的民用航空器提供起飛、降落等服務的機場[6]。通航機場需求數量大，類型多。改革開放四十年來，我國經濟不斷發展，鐵路、機場、高速公路、高速鐵路建設等各項基礎設施建設突飛猛進。但是，基礎設施的這種大發展卻沒有體現在通用航空領域，我國通航機場的數量增長緩慢。

如上表所示，我國與美國領土面積相近，但通航機場數量不及美國的十分之一;法國領土面積不及我國的十分之一，但是通航機場數量和通航飛行時間都數倍于我國。我國通航機場數量過少，這就使得通航企業即使有飛行器也飛不了，大大限制了通航企業經營規模的擴大，嚴重制約了通航產業的發展。通航機場供給不足，也使得通航服務能力受到限制，沒有機場的地區根本無法開展通航服務。

（三）通航公共服務，政府重視不夠、投資不夠

通用航空從事搶險救災、醫療救護、國土及地質資源勘查、氣象飛行、環境監測等社會公益服務，像國防、治安等公共服務一樣，屬于純公共產品，只能由政府來提供。

通用航空涉及的一些經營性業務，如工業作業、航空探礦、航空石油勘探等工業生產活動，農作物播種、施肥、除草、人工降雨等農林業生產活動，具有一些相同的特點：投資少、見效快，能夠大大提高勞動生產率，社會效益顯著。但是由于通航作業收費低廉，企業無利可圖，甚至虧損。近年來，雖然民航總局和農林部門有相應的補貼，但是通航企業的利潤不高，因此積極性也不高。

可見，通航公共服務由于其公共產品屬性，企業積極性不高，而政府長期以來重視不夠，投入不足，這是我國通航產業發展緩慢的重要原因。

（四）空域管制和準入條例過多，政府責任錯位

我國的空域管理體制以軍管為主，空軍控制著80%的空域[9]。這種嚴格的管理體制，限制了空域資源的使用。近年來，隨著通用航空產業的重要作用日益突顯，我國政府正在逐漸放開低空空域管制，但是開放還很不到位，我國低空空域利用率仍低于世界平均水平，通航飛行不到全球的1.5%[10]。2016年，國務院出臺《關于促進通用航空業發展的指導意見》提出“及時總結推廣低空空域管理改革試點經驗，實現3000米以下監視空域和報告空域無縫銜接”[11]，可見這僅僅是一個指導性原則，我國距真正開放低空空域還有很遠的距離。除此以外，通用航空器使用低空空域的審批時間長而且報批程序復雜、空域使用成本過高等問題，都大大限制了通航飛行活動和通航企業規模的擴大[12]。

美國之所以有超過20萬架私人飛機，年飛行時間達到2000多萬小時，正是因為其低空空域的大面積開放。美國85%的空域為民用空域，通用航空器可飛行的空域多為非管制空域，飛行員不需要向相關部門申請，只需在起飛前報告飛行計劃和飛行航線即可。[11]這樣的管理方式保證了通用航空的機動靈活性和快速高效的優勢得以充分發揮。因此，開放低空領域，實現充分合理的利用，這是通用航空產業發展的前提條件。

三、完善通航產業中公共產品供給的對策

通用航空產業由于其涉及法律法規制定、基礎設施建設以及航空運輸服務等多個領域，分屬純公共產品、準公共產品和私人產品不同范疇，涉及范圍廣、進入和退出機制復雜，因此在規劃、建設和發展過程中，必須明確政府責任，避免缺位、錯位，保證各類公共產品和公共服務的供給，促進通航產業發展。

（一）加快推進通用航空法規體系建設，保證純公共產品的供給

進一步推進通用航空法規體系建設，健全通用航空發展的必要制度和行業標準。一方面應修訂相關法律、規章中的有關通用航空的部分，保證法規體系的協調。同時，應將相關法律法規以及行業標準具體化，包括飛行標準、機場建設、低空空域管理和使用以及人才培訓等內容。為使通用航空在工農業生產、應急救援、公益服務以及人民生活等方面都發揮應有的作用，建立健全的法規體系以及實施細則刻不容緩。

另外，國家在支持科學研究投入方面，應加大對通用航空產業鏈條的資金支持。如通用航空器的設計，通用航空安全管理等，這類基礎科學領域的研究，也屬于公共產品的范疇，只能依靠國家經費的支持。

（二）引入多投資主體，增加通用機場等基礎設施類準公共產品的供給

飛行活動數量和質量的提高，需要足夠數量的機場作支撐。基礎設施屬于準公共產品的領域，單單依靠通航企業，既缺乏足夠的動力也沒有足夠的財力大力興建通用航空機場。在通用航空機場建設方面，各級政府既需要加大投資，同時還應承擔規劃、協調的作用，引入社會和通航企業多方資本，投入通航機場建設中。

在通航機場建設過程中，可以借鑒高速公路、民航機場等的資金模式，引導和鼓勵民間資本參與投資，打破區域限制，加強統籌規劃，在我國民航機場大發展的基礎上，可以考慮建設一批單一短跑道的簡易機場，專門供本地區的重要通航業務使用。在此基礎上，逐步形成布局合理、功能互補的通用機場網絡。

（三）采取多種方式，增加通航公共服務的供給

作為國家戰略性新興產業，通航產業應該為我國的經濟轉型升級提供有力支撐。地方政府和行業管理部門應重視通航的發展，借鑒高速公路等其他公共服務的多樣化、創新型供給方式，提高通航服務的供給能力，切實增加通航公共服務的供給。例如，可以采取政府購買、服務外包等方式，將現有的搶險救災、醫療救護、航空護林、地理測繪、氣象監測、交通巡視、資源勘查等公益性通用航空業務交由通用航空企業承擔。

對于通航經營性業務，由于其強大的溢出效應，政府應當加大補貼力度，補貼對象可以是生產者即通航企業，也可以是需求方，如農林部門等。無論哪種形式，只有通航服務的收益大于成本，通航企業有錢賺，通航產業才能實現可持續發展，通航公共服務的供給能力才能不斷提高。

（四）放松低空管制，加快政府責任由管制向監督的轉變

空域是通航發展的基礎，也是寶貴的資源，不開放不利用就是浪費。為促進通航產業的發展，應加快落實3000米以下空域開放的政策，并簡化通航飛行審批手續，從而發揮通用航空靈活性和便捷性的優勢。降低經營性企業準入許可、航空器引進門檻。通航產業的發展，既需要增加基礎設施供給，也需要引入更多的經營主體增加供給，經營企業的增加才能形成有效的競爭機制，從而推動通航產業的規模化發展。

目前，中國通用航空的發展還處于初級階段，但這也意味著中國通航產業未來有著很大的發展空間。可以預見，隨著政府職能的明確、到位，未來中國通航產業將會迎來一個快速發展的黃金期。

[參考文獻]

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[責任編輯：史樸]