糧食主產區利益補償政策實施效果分析

陳璐 陳杉

[摘 要] 糧食主產區承擔著國家糧食安全的重要職責，但是糧食主產區在糧食生產過程中卻存在利益流失問題。國家為了彌補糧食主產區因糧食生產而產生的利益流失，調動糧食主產區產糧積極性，出臺了一系列糧食主產區利益補償政策，這些政策可以分為兩類，一類是從微觀主體即農民角度對其進行補貼，另一類是從宏觀角度即對糧食主產區政府進行補貼。政府應加大糧食補貼力度，實行差異補貼，提高糧食產糧大縣的獎勵標準，從而完善糧食主產區利益補償政策。

[關鍵詞] 糧食主產區;利益補償;政策演進

[中圖分類號] F320[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）11-0005-02

一、糧食主產區利益補償法律政策現狀

（一）國家層面糧食主產區利益補償政策

糧食主產區利益補償的具體規定主要體現在黨和國家出臺的一系列政策文件中。良種補貼是我國加入WTO后根據《農產品協定》出臺的第一個農業補貼措施，該補貼于2003年在全國全面推行。此后，國家不斷出臺新的糧食利益補償政策。2004年中央一號文件提出，糧食直接補貼和農機補貼購置政策在全國開始實施，同時將原來的糧食保護價改為最低收購價，2005年國家財政廳發布了《中央財政對產糧大縣獎勵的辦法》（財建[2005]153號），對產糧大縣給予獎勵。2006年中央財政廳設立農資綜合補貼項目，2008年頒布的《國家糧食安全中長期規劃綱要（2008-2020）》中，國家強調一定要建立健全我國糧食主產區利益補償機制。2014年、2015年、2016年連續三年的中央一號文件中對糧食主產區利益補償問題給予高度重視，強調要加強糧食主產區利益補償的力度，進一步完善糧食主產區利益補償的機制。2020年中央一號文件強調要穩定糧食生產，調整部分糧食最低收購價政策，完善各項農業補貼政策，提高產糧大縣的獎勵金額。

（二）黑龍江省糧食生產利益補償的相關政策

黑龍江省作為國家13個糧食主產區之一的省份，比較早的落實了糧食補貼政策與產量大縣獎勵政策，在省內也出臺了相關落實國家糧食主產區利益補償機制配套的法規和政策，在省內建立了比較完善的糧食補償機制。

2004年為落實中央一號文件糧食間接補貼變為直接補貼的政策，黑龍江省政府印發了《黑龍江省糧食補貼方式改革實施方案（試行）的通知》，至此黑龍江省開始實施對種糧農民的直接補貼。直接補貼政策的實施對糧食的供給和農民收入的增加產生了一定的積極作用。2016年黑龍江省政府下發了《黑龍江省玉米生產者補貼實施方案》對省內的玉米生產者進行補貼，補貼標準為153.92元每畝。2016年為調動農業新型經營主體玉米改種大豆輪作的積極性，優化農業種植結構，黑龍江省農委印發《黑龍江省玉米改種大豆輪作補貼試點工作實施方案的通知》，優先支持種植大戶、家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體調減玉米改種大豆，補貼標準。玉米改種大豆輪作試點補貼標準為每畝150元。

從2004年我國設立了農機補貼的項目，黑龍江省政府根據農業部的《農業機械購置補貼實施指導意見》并結合黑龍江省自身情況，每年都會出臺《黑龍江省農業機械購置補貼工作實施方案》，從實施范圍、重點、補貼機具的種類、標準、補貼對象的確定及經銷企業的公布、操作程序等方面，規范了農機補貼的程序。

2006年為了落實《國務院關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，黑龍江省人民政府印發了《關于完善糧食流通體制改革政策措施的意見》，黑龍江省人大出臺了《黑龍江省省級儲備糧管理辦法》，從糧食收購、銷售、存儲等環節入手完善了糧食流通體系，加強糧食產銷合作，細化了糧食最低收購價格的政策，糧食收購最低價格逐年增加。

2009年黑龍江省財政廳下發了《新增產糧（油）大縣獎勵資金審批制度》對產糧大縣的審批主體、審批條件、提交文件、審批時間等方面對產糧大縣的審批程序予以規范。

2016年根據國家發改委等部門下發的《關于公布2016年稻谷最低收購價格的通知》，黑龍江省綜合考慮糧食生產成本、市場供求、國內外市場價格和產業發展等各方面因素，將2016年生產的稻米最低收購價格定為國標三等稻谷（粳稻）為標準品，每市斤1.55元，相鄰等級之間等級差價按每市斤0.02元掌握。以上的法規政策構建了黑龍江省糧食利益補償的制度。

二、黑龍江省糧食利益補償法規政策實施現狀調查

黑龍江省不但是農業大省，同時也是生態大省。據統計公告顯示，黑龍江省2016年糧食總產量超過1200億斤（數據來源：2001年—2014年國家統計局統計年鑒），糧食產量比2007年增產508億斤，增產量占全國同期增產量2006億斤的四分之一，黑龍江省總產實現十連增，同時實現糧食總產、商品量、年調出量及人均產量均為全國第一，為國家糧食安全做出巨大貢獻。對黑龍江省的糧食利益補償政策的實施狀況進行考察，更具典型性。

（一）黑龍江省糧食利益補償法規政策的實施狀況

1.對糧食生產者的補貼政策實施狀況調查

2018年10月、2019年1月筆者以綏化市北林區、青岡縣、肇東縣、五常市作為調查地點，向當地農戶隨機發放300份調查問卷，調查問題主要涉及農戶對農業政策保護性政策的了解，對糧食補貼的落實情況，對當前糧食補貼效果的滿意度，收回問卷300份。

從調查中可以看出，大多數農民對糧食直接補貼的政策還是了解的，但是對于良種補貼、農資綜合補貼、農機補貼以及糧食最低收購價格的政策了解比例還不足一半，可見國家和當地政府對于糧食補貼相關政策宣傳力度不夠，糧食利益補償政策落實不到位，致使農民對于關乎自己利益的政策知之甚少。

在知悉糧食補貼相關政策的農戶中發放糧食補貼政策滿意度調查，調查結果如下表：

從調查結果看出，絕大多數知悉糧食補貼政策的農民對于國家糧食補貼政策還是滿意的，少數農民認為國家糧食補貼的力度還是不夠大，應加大對種糧農民的各種補貼。

2.產量大縣獎勵政策的實施現狀

黑龍江省作為糧食主產區和商品糧輸出大省，2005年-2013年累計獲得國家產糧大縣獎勵資金152.2億元，占全國總獎勵資金額度的15%。2005年，獲得國家產糧大縣的獎勵資金高達79510萬元，獲得獎勵資金的縣共計70個，占黑龍江省全部縣市的87.5%，占當年國家產糧大縣獎勵資金總額55億元的15%，成為當年獲得國家產糧大縣獎勵資金最多的省份。2006年，黑龍江省獲得糧食產糧大縣的獎勵資金共計123090萬元，占當年國家糧食產糧大縣獎勵資金總額85億元的14.5%。到2013年，黑龍江省獲得國家獎勵資金的產糧大縣約占全部縣鄉的95%。

三、黑龍江省糧食生產補償政策實施取得的主要成效

（一）調動農民種糧積極性，確保國家糧食安全

糧食補貼政策以及糧食最低收購價格政策實施后，黑龍江省的水稻種植比例從2001年的21.1%提高的2014年的49.9%，糧食產量從2003年的2512.3萬噸提高到2014年的6242.2萬噸（數據來源：2001年—2014年國家統計局統計年鑒），糧食的播種面積逐步擴大，糧食產量連續穩定增長，糧食生產發展發生重大突破。由此可見，現有的糧食政策對農民種糧的積極性，糧食的生產以及國家糧食的安全起到了積極的推動作用。

（二）農民收入逐步增加

國家實施糧食補貼政策主要目的就是為了減輕農民的負擔，提高農民的收入。從2004年國家實施糧食補貼政策以來，農民的收入確實在穩步的增加。2004年黑龍江省農民人均年農業純收入1056.5元（數據來源：國家統計局http：//data.stats.gov.cn/），2016年增加到11832元（數據來源黑龍江省統計局http：//www.hlj.stats.gov.cn/），增長了9775.5，翻了十番。通過數據的對比可以看出，國家的糧食補貼政策確實使農民獲得了實際的利益，提高了農民的收入。

（三）緩解了糧食主產區的財政壓力，改善了農業基礎設施和公共事業

國家產糧大縣獎勵政策的實施有效地緩解了地方財政困難，提高了縣鄉的財政保障能力，縣人均財力增長明顯，地方經濟運行狀況也大為改善。黑龍江省獲得的產糧大縣獎勵資金用于改善糧食主產縣的農業基礎設施建設6.6億元，占資金額度的10.7%，具體包括農業水利設施建設3億元，占資金額度的4.9%;基本農田建設2億元，占資金額度的3.2%;農業新技術推廣1.1億元，占資金額度的1.9%。通過實施產糧大縣獎勵政策，黑龍江省糧食主產縣有能力不斷加大農業基礎設施建設，這為糧食主產縣不斷實現糧食生產的穩產高產打下物質的基礎。

與此同時，黑龍江省的各產糧大縣還將獎勵資金用于農村公共事業的完善。據初步統計，2005-2008年，黑龍江省獲得的產糧大縣獎勵資金中用于農村公共事業共計14.1億元，占資金額度的22.9%。具體包括：醫療衛生事業支出3.1億元，占資金額度的5%;水、電、道路等公共設施建設9.8億元，占資金額度的15.9%。通過實施產糧大縣獎勵政策，黑龍江省糧食主產縣加大對農村公共設施建設的完善，縮小了區域內城鄉公共事業發展差距，有力的保障了區域內經濟和社會事業協調發展。

四、結論與建議

雖然糧食主產區利益補償政策的實施取得了積極成效，但是仍然存在一定的問題，如糧食補貼標準較低、糧食補貼政策宣傳力度不夠、運行程序復雜、補貼對象缺少針對性，產量大縣獎勵政策利益補償依據單一，針對存在的問題應繼續完善糧食主產區利益補償政策。

第一，加大糧食補貼力度。結合物價上漲情況和農資價格上漲情況，不斷動態調整補貼標準，合理彌補種糧農民增加的農業生產資料成本，對耕地面積要重新核實，對近年來新增的耕地也要給于補貼，達到糧食補貼全面覆蓋耕地。在穩定提高糧食生產補貼的同時加強對農資和糧食價格跟蹤監測機制，建立健全農資對生產、流通農資補貼機制，把對生產流通領域的補貼轉化為對農民實行化肥、農藥、農機等直接補貼方式。

第二，實行差異補貼。現行的補貼政策沒有考慮到各地區差異和農戶的差異，而是同一地區實行的補貼標準基本相同。但是這種無差異的補貼無法充分調動農民產糧的積極性，糧食補貼政策應在公平的基礎上兼顧效率，對產糧大戶實施激勵政策。在此，可以借鑒四川的做法，對于形成一定規模的種糧大戶，由農戶向耕地所在地的鄉鎮政府提出獎勵補貼申請，申請經鄉鎮政府核實后，在法定的期間內由鄉鎮政府將獎勵補貼發放到農戶手中。

第三，完善糧食產糧大縣的獎勵標準。制定產糧大縣獎勵政策時還應該同時引入一些效率指標，例如引入糧食主產縣的人均糧食產量、畝均糧食產量、畝均糧食商品糧調出量以及糧食播種面積率等。特別是將畝均商品糧調出量也作為獎勵依據會極大的激發糧食主產縣的糧食生產積極性，這也符合國家設定糧食產糧大縣獎勵政策的初衷，即國家的獎勵要側重于那些商品糧調出量較大、對我國糧食安全貢獻突出的產糧大縣。

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[責任編輯：高萌]