蘇北地區生態補償對農民扶貧作用實證研究

李建軍

[摘 要] 蘇北地區是江蘇省相對貧困集聚區，其生態資源豐富，具有較大的生態服務價值。通過比較蘇北地區與蘇南、蘇中的經濟、社會發展、農民收入水平的差距，運用調研數據和問卷訪談法，實證分析生態補償在蘇北貧困地區的扶貧效果，提出大力宣傳監督生態扶貧，提升貧困戶綜合素質;實施多元化、市場化生態補償扶貧模式;健全生態扶貧機制，實施差異化扶貧策略等對策建議。

[關鍵詞] 生態補償;蘇北地區;扶貧

[中圖分類號] F323.8[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）10-0127-03

消除貧困，縮減貧富差距是我國2020年當務之急，國務院扶貧辦統計，預計2019年全面縮減農村貧困人口數量超過1000萬，截至2019年底，95%以上的農村貧困人口脫擺貧困，90%以上的貧困縣可以摘除“貧困”。隨著人口增加，環境惡化等生態問題日益凸顯，我國大部分貧困農村地區面臨貧困問題和生態問題，為此政府部門出臺一系列生態補償的相關政策，以期實現生態環境改善，促進經濟發展的目標。2019年，江蘇省通過生態補償式新手段的扶貧方式增加農民收入，課題組成員通過調研發現，新常態下經濟增速放緩，農民非農就業機會減少，對農民非農經營性收入和工資性收入都帶來沖擊。江蘇農民增收也面臨同樣的挑戰，不僅是構成其收入主體的工資性收入與經營性收入增長受阻，而且非農就業環境的惡化以及農產品價格的波動，新型經營主體的經營壓力加大，還將擠壓承包農戶的土地流轉收入以及農民從集體經營中獲得的財產性收入。

此外，江蘇農民收入區域差異較大，城鄉居民收入差距仍有縮小空間。江蘇各地區經濟發展水平不平衡，蘇南、蘇中、蘇北區域性差異明顯，且工資性收入是造成區域性差異的重要原因;同時，蘇北作為江蘇糧食主產區，其轉移性收入較蘇南更低。雖然，江蘇農民收入增速高于城鎮居民，但是，城鄉收入差距的絕對值仍在擴大。

一、蘇北地區生態補償與扶貧發展現狀

（一）蘇北地區貧困人口與經濟社會發展情況

1.蘇北地區貧困人口分布

從地區分布情況看，江蘇全省貧困人口約為345萬人;蘇南建檔立卡戶數約11萬戶、農村低收入人口約22萬人;蘇中建檔立卡戶數約24萬戶，農村低收入人口約43萬人;蘇北建檔立卡戶數約11萬戶，具體農村貧困人口所占比例如圖1所示：

2.蘇北地區貧困人口區域分布

蘇北地區即江蘇省北部地區，包括淮安、徐州、鹽城、連云港和宿遷五市（17個市轄區）、3個縣級市、17個縣，共37個縣（市、區）。至此，全省已有10個省轄市、49個縣（市、區）達到省定全面小康標準，達標比例均接近八成，如表1所示。到2020年利用生態補償政策，使貧困嚴重區和革命老地區中基本公共服務主要指標接近江蘇省平均公共服務水平。

3.蘇北地區經濟發展狀況

目前，江蘇省的蘇南、蘇中、蘇北三大區域經濟發展差距過大，通過資料可知2014到2018年，蘇南、蘇中、蘇北地區生產總值（GDP）年均增長13.7%、12%和11.2%，蘇南、蘇北、蘇中經濟保持快速發展總趨勢。與此時間江蘇實行生態補償扶貧取得不錯成績。2013-2018年：江蘇三大區域發展差距逐步縮小，蘇南、蘇中、蘇北GDP年均分別增長7.9%、9.0%和8.3%，三大區域中蘇北蘇中相繼迅速發展。

（二）蘇北地區農民收入差異分析

1.農民總體收入水平及城鄉對比

改革開放以來，社會主義市場經濟體制的不斷完善，江蘇城鄉居民收入成倍增長，收入水平連續跨上幾個臺階。城鎮居民人均可支配收入在2018年達到47000元，比1951年的100元增長了470.0倍，年均增長9.6%，相繼農村居民人均可支配收入2018年達21000元，比1954年的88元增長235.8倍，年均增長8.9%。由于城鄉二元結構的影響，城鎮和農村居民收入呈現了不同的增長軌跡，如圖2所示：

2.農民收入水平地區差異性及其因素

（1）江蘇省內各區域農民的收入水平有著較大的差異，這種差異近幾年有繼續擴大的趨勢，未來出現不同地區不平衡局面仍將繼續存在。在生態補償扶貧政策下，各個地方結合自己的生態特色，江蘇省扶貧辦與江蘇省統計局根據《關于實施脫貧致富奔小康工程的意見》（蘇發（2015）35號）的要求，利用生態補償政策，縮小其中的發展差距，從而消除貧困。

如圖3所示：2010到2018年江蘇三大區域農民人均總收入發展趨勢分成兩個階段：2010-2012年，該三年蘇南、蘇北、蘇中地區農民人均收入水平呈現緩慢趨勢;2013年到2018年5年期間農民人均收入水平呈現快速增長趨勢。

（2）江蘇省不同地區農民人均純收入差異性因素

按照傳統的農民收入分配模式，一個地區人均土地越多，農產品質量越高，則收入會越高;相反的前提下，農民的收入將會下降。如表2所示：2018年蘇南地區的播種面積小于蘇北地區的播種面積，按照傳統的應是蘇北地區的農業從業人員收入應高于蘇南地區。但是根據表2所示，兩地區的農業人員收入卻相反。這個結果體現出市場化程度完善帶來的差異。

雖然人均農作物播種面積的數量與質量對農業從業人員有部分影響，但是目前人均農作物播種面積的數量與質量對農業從業人員已經不具主要影響。其主要因素是：農業生態系統脆弱、修護生態環境任務艱巨等促使農民增加的基礎物資和外物技術等待加強問題。使農業的經濟增長力度小、第三產業發展落后、服務業比例小、基本基礎設施不夠完善、政策下達不夠“到戶”等方面因素影響農民收入差異性。

二、生態補償在蘇北地區農戶扶貧作用實證研究

（一）生態補償政策在扶貧方面實踐運行情況

1.貧困地區農村農產品收入快速增加

生態補償扶貧政策執行之后，2015年江蘇省扶貧辦與江蘇省統計局根據《關于實施脫貧致富奔小康工程的意見》（蘇發（2015）35號）規定下：在蘇北五市30個所轄縣（市、區）建立低收入農戶統計監測網點，針對人均可支配收入6000元以下的建檔立卡農戶生態補償開展監測調查，根據圖4所示2018年蘇北五市低收入農戶人均可支配收入為8488元，是2015年的1.75倍。蘇北五市低收入農戶與農村居民收入相對差距呈逐年收窄態勢，2015到2018年，蘇北五市低收入農戶人均可支配收入分別是蘇北五市農村居民可支配收入的34.9%、37%、41%和47%，2018年較2015年提高了10個百分點。

2.貧困地區設備條件明顯改善

2018年江蘇省加大對蘇北地區貧困區域基建設施的投入，居民生產生活條件持續改善和優化，省各級扶貧相關部門也嚴格加大危房處理力度，讓低收入農戶的住房安全有嚴格的保障。2018年蘇北五市中低收入農戶人均住房建筑面積34.0平方米，比2015年增加0.8平方米。

如圖5所示：蘇北地區貧困農戶家庭的基本設施正在優化升級完善。例如2018年的村落里房子外有水泥、沙石等硬質路面的住房占77.8%，比2015年上升了5.4個百分點;有洗澡設施的戶數占60.2%，比2015年增加2.9個百分點。

3.貧困地區公共服務水平提高

根據江蘇省官方部門統計，2015年到2018年蘇北地區貧困地方的教育和公共醫療保險數目呈上升趨勢，入學率大大增強。如圖6所示。

資料數據表明：江蘇省利用生態補償政策方式，使得2018年蘇北地區低收入農戶中：低收入農戶人均醫療保健支出1222元，比2015年增加175元，占生活消費支出的比重為19.5%，比2015年下降2.5個百分點;個人繳納的醫療保險費用人均173元，比2015年增加96元;參加醫療保險的占99.2%，比2015年提高0.3個百分點;有病及時就醫的占98.8%，比2015年提升4.4個百分點。

（二）生態補償對蘇北地區貧困農民成本效益分析

1.農民收入基本情況

2015-2018年江蘇省蘇北地區利用生態補償政策地推進改革，對蘇北地區農民具有的積極影響，主要體現蘇北貧困農戶收入增長快和增速高于蘇北農村平均水平，其中變化最大的是轉移性工資收入逐漸成為低收入農戶增收的主要來源。如圖7所示：

2.貧困農民收入影響因素分析

根據調查訪問、數據采集、官方咨詢得出，生態補償扶貧政策中影響農民收入的因素：

（1）政府安排相關的培訓，提高農村勞動力培訓力度，勞動力的生產技能程度大大提高;農村開始城鎮化和非農化發展，各種就業機會和機遇越來越多，務工收入成為農村家庭穩定收入的重要來源。

（2）從農民經營的三產收入結構看：農民從事第一產業生產經營比重相對于二、三產業比重較小，目前有利于增加收入的是二、三產業模式，第一產業盈利處于補貼狀態。這預示第三產業將成為今后農民家庭經營性收入的重要增長點。

（3）財產性收入和轉移性收入兩種類型收益相對中等。隨著農民通過土地流轉的活躍、農民的投資收益、租金收益、土地征用補償和土地流轉租金等合法手段讓農民收入不斷增長，且來源渠道日趨多元化。

（4）省委省政府富民生態補償扶貧政策的落實、扶農力度大大增強、離退休金、養老金和種糧補貼、良種補貼、農機補貼等農業直接補貼標準每年升級提高標準，讓農民得到了更多的實惠。

3.生態補償實踐效果分析——基于農民成本效益分析

（1）農民收入與就業結構變化

蘇北地區的生態補償扶貧就業政策的實施，使更多的農戶有條件實現就近就業。從2003年開始，江蘇實施510多萬農村勞動力大遷移和百萬農戶培訓計劃，全面促進農村中勞動力向城鎮和二三產業以及高新產業落實就業。直至2018年末，通過數據了解江蘇省農村勞動力累計轉移1954.4萬人，轉移率達75.1%，全省已轉移農村勞動力中接受過培訓的比例超過50.3%江蘇省鄉村從業人員2583萬多人，一、二、三產從業人員比重為27.4：47.6：25.0，就業結構進一步趨向非農化，非農從業人員的比重達到72.6%。如圖8所示：

（2）農民對生態補償扶貧的滿意度分析

2018年江蘇省蘇北地區生態補償扶貧建設成效：農民滿意度綜合得分為82.7分，比上年提高7.6分，提升幅度為10.1%。說明我省生態補償扶貧建設體系建設取得了顯著成效，百姓的獲得感、幸福感和安全感與日俱增。蘇南、蘇中、蘇北區域滿意度有明顯提升，上升幅度分別為8.8%、10%、11.5%，其中蘇北區域得分上升最為明顯。

三、對策建議

（一）加大生態扶貧宣傳督導力度，提升貧困戶綜合素質

生態補償扶貧是一個不斷完善的過程，對于參與方的農民，應該增加相關生態補償的技術培訓教育。扶貧項目運行的目的是提高貧困地區中低收入水平，通過項目帶動農民增收，例如加大補貼和健全的法律政策能夠保障農戶的核心利益和增加農戶的經濟收益。因此，政策認知程度是影響農戶參與意愿的主導因素和優化農戶就業結構方式，通過提高農戶的素質水平、推廣生態補償政策認知力度、帶動其參與生態補償政策的積極性。

（二）開創多元化市場化生態補償扶貧模式

推廣第三方評估機制和激勵機制，制定切實可行的綜合性補貼政策，提高農戶的經濟收益和適應能力以此激勵農戶參與生態保護項目的積極性;依靠區域特色產業模式發展，將農戶生態補償收入入股特色產業，“資金變股金”的改革，提升農戶持續增加收入并實現共享合贏的局面。例如，推廣該區域特色綠色產業鏈和生態旅游景點區，緩解農村土地資源壓力，確保生態補償項目的長期可持續性。

（三）健全生態扶貧機制，實施差異化扶貧策略

加大生態補償力度，加大政府生態補償金和生態補償政策至關重要。并且建立完善江蘇省蘇北地區的生態補償扶貧政策，融合其他補償的模式和制定一個完整包含江蘇省蘇北地區的生態補償扶貧制度。第一：要優化江蘇省蘇北地區的生態補償扶貧制度，可通過市場交易的合法手段進行補償，如：污染物排污權交易的推行，可以減少地區地污染，達到不浪費資源;第二：加強往來地區的合作交流;第三：設置專門的生態補償基金，用以對扶貧開發工作開展過程中造成的生態環境的破壞進行治理;第四：實施區域生態效益補償，逐步加大省級財政政權轉移監督力度，加強財政轉移監督力度，升級完善該地區生態補償。

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[責任編輯：史樸]