打造最講信用城市的指標體系研究

杭州市發改委課題組

[摘 要] 在當前全面建設我國社會信用體系的大背景下，城市成為了社會社會信用體系建設的重要載體，信用城市的創建也就由此而生。如何建立信用城市科學的評價體系，本文從第三方的視角刨析當前國家信息中心中經網的信用城市評價體系，提出了改進的建議，對于引導城市的社會信用體系高水平發展，有重要的意義。

[關鍵詞] 高水平;信用城市;指標體系

[中圖分類號] F832.4;F203[文獻標識碼] A[文章編號] 1009-6043（2020）10-0042-03

社會信用體系是維系一個城市政治、經濟、文化發展的最重要的基礎，無數的理論研究成果以及案例顯示，良好的社會信用體系可以促進社會經濟的發展、提升居民生活品質以及幸福感和提高城市的核心競爭力。近年來特別是在黨的十八大以來，每個城市從政府到企業到個人，都在不斷提高對信用體系件建設的關注與重視，信用城市建設也迎來了新的機遇期。

一、建設信用城市的環境分析

（一）宏觀環境下，以習近平同志為核心的黨中央更加關注社會信用體系建設

2007年8月出版《之江新語》，是習近平同志治國理政思想的萌發與最初實踐。在《之江新語》中，時任浙江省委書記的習近平同志談到社會信用體系建設問題時就指出，打造“信用浙江”，就要進一步強化政府信用，提升企業信用，建立社會信用;就要進一步健全信用制度，強化信用監管，倡導信用文化，營造信用環境;就要以企業為主體，建立包括信用信息、信用評價、信用激勵和失范懲罰機制在內的社會信用體系;就要充分發揮政府在信用建設中的表率作用，樹立誠信的形象，建設“信用政府”。從《之江新語》中習近平關于信用體系建設的講話中我們不難看出，中國的社會信用體系建設，政府信用是關鍵，信用機制（信用信息共享、懲戒與激勵、信用監管等）是基礎，這條建設方向應該引起高度的關注。

黨的十八大報告指出，倡導誠信的社會主義核心價值觀。誠信是中華民族的優良傳統，一直以來都把誠信作為為人和治國理政之道。當前我們的國家在中國共產黨的領導下，經濟發展取得了舉世矚目的成就，但要實現中華民族偉大復興夢想，僅有物質豐裕的社會是不夠的，更需要誠信有序的社會。黨的十九大報告從深化機構和行政體制改革、加強思想道德建設、推進誠信建設和志愿服務制度化、著力解決突出環境問題等不同角度多次提及公信力、誠信和信用內容，在黨的歷史上尚屬首例。這充分說明黨中央對信用體系建設高度重視，也凸顯了信用體系建設的重要性。

從黨代會到中央會議精神中不斷把信用體系建設作為重要的議題，體現了黨中央對于社會信用體系建設的高度重視，信用也正在成為各級政府管理的重要手段。

（二）中觀環境下，打造高水平信用城市的條件已經成熟

1.經濟發展。經濟發展與信用水平之間的高度相關關系已經得到了學界的論證。近年來我國各大城市的經濟都在高速增長，經濟結構調整也在不斷優化，以互聯網+為核心的數字經濟成為重要支柱。但是我們必須看到數字經濟在很大程度上是虛擬經濟，更加需要高水平的信用體系控制風險，助力經濟增長。

2.金融發展。我國城市化的進程中，形成了第三產業集聚的經濟格局，特別是房地產業的發展和消費理念的轉變，極大地促進了金融業在城市的發展，但隨之而來的金融領域的信用風險不斷加劇。在當前國內國際形勢復雜多變的情況下，需要通過完善的信用體系防范金融風險。

3.社會發展。城市居民生活富裕，文化素質高，建設高水平的社會信用體系條件成熟。信用關系是建立在信任基礎上，是社會文明和社會進步的體現。我國改革開放40余年來，社會經濟的得到了長足的發展，同時也產生了很多社會內部的矛盾。利用社會信用體系來提升社會治理能力和水平，推動和諧社會發展，是值得探索的路徑。

4.政府管理。政府既是城市的管理者也是城市的服務者，隨著政府管理職能轉變，以信用作為管理的工具與手段，推動政府管理水平的提升。

5.著眼未來。城市正在成為青年人工作生活的集聚地和向往地，越是特大城市對于青年人的吸引力也越來越大。青年人的信用關系到我國社會信用體系建設的未來，通過信用城市建設真實可靠的青年信用體系。

（三）微觀環境下，構建高水平信用城市評價體系有理論與實踐價值

城市是我國社會信用體系建設的重要實踐和探索，信用城市建設也將直接影響我國社會信用體系建設。首先，信用城市評價體系是理論創新。當前城市作為社會信用體系建設的一個重要載體，已經發揮著重要的作用。社會信用對于經濟、金融、市場交易、思想道德、社會治理等領域都將產生積極影響。因而信用理論在城市的實踐仍需要進一步的創新。其次，信用城市評價體系是實踐導向。科學的、完整的、目標明確的指標體系實質就是城市信用體系建設的行動路徑，對于信用城市的建設具有明確的導向性。

二、信用城市評價體系解析

（一）當前信用城市評估的主要做法

1.信用城市評估的基本情況

社會信用體系建設示范城市（下簡稱“信用示范城市”）評估工作始于2015年，國家發改委、人民銀行組織首批43個城市（城區）信用示范城市創建工作，連續三年（2017-2019年）印發《社會信用體系建設示范城市評審指標》，并委托第三方機構進行評估。2018年，首批13個信用示范城市名單公布，2019年又有16個城市（區）成功入圍。

在開展信用示范城市創建評比工作的同時，2015年，國家發改委委托國家信息中心中經網建設“全國城市信用狀況監測平臺”，建立并修訂完善城市信用監測預警指標體系，實現對全國36個省會城市、261個地級城市和375個縣級城市開展信用監測評價，并通過信用中國網站定期發布城市信用狀況監測指數。

從實際操作過程來看，城市信用狀況監測指數及其排名是信用示范城市評估過程中一項重要的參考依據，且城市信用狀況動態監測與信用示范城市靜態評估兩者之間形成了相互制約。

2.信用城市評估指標體系解析

從兩套評估體系的對比來看，兩者在具體的評估內容上有較多的相似之處，但又有所區別。以2019年版社會信用體系建設示范城市評估指標體系和2019年版城市信用監測預警指標體系為例（見表1）。

首先，從相似之處看，兩者都傾向于對當前各城市信用體系建設工作的考核評價，而并不是對城市整體信用狀況、整體信用水平的綜合評價。也就是說，無論是信用示范城市評價，還是城市信用監測評價，實際上評價的主要意圖還是服務于上級主管部門對各地信用建設推進力度、信用工作落實情況的考核評估。因此，兩者在評價內容和評價指標體系構建上具有較多相似性。例如，信用示范城市的評價內容從貫徹落實黨中央國務院決策部署情況、弘揚社會主義核心價值觀情況、政務誠信建設、商務誠信建設、社會誠信建設、司法公信建設等10個維度展開，城市信用監測的評價內容從守信激勵和失信治理、信用制度和基礎設施、誠信文化和誠信建設、信用服務和信用創新、營商環境5個維度展開，比對兩者的監測指標和評估內容可以發現，在信用制度和信用基礎設施建設、信用服務與應用、紅黑名單等信用監管、誠信文化宣傳與失信治理等都是類同的。此外，兩者在評價數據的來源上也具有相似性。

其次，從不同之處看，信用示范城市評估體系的維度較城市信用監測體系更為全面綜合。在評估內容上，前者包含49個評價指標，后者包含16項評價指標。舉例來說，信用示范城市評估體系有針對性的強調了金融生態環境建設的重要性，但城市信用狀況監測體系則突出了營商環境的監測;信用示范城市評估體系強調了城市主管部門對信用體系建設的重視程度、工作保障與推進落實的考核，城市信用狀況監測體系則更多強調對信用建設過程與結果的評價。另外，在在評估方法和評測結果時效上兩者有一定的區別，信用示范城市評估采用計分模型，而后者采用線性加權模型;信用示范城市評估的結果一般以一年為一個完整的評估年度，而后者目前可以達到按月評估與發布。

（二）主要問題

1.在評價體系層面

兩套體系均過于強調對各地信用建設部門的工作內容的考核評價，忽視了城市信用體系建設中其他參與主體所發揮的作用。例如，沒有很好的將城市公眾、企業對城市信用治理主觀感受納入監測評估;沒有將重點行業企業信用風險納入監測，例如地方政府的債務違約風險、發債企業信用風險、上市公司股權質押風險、城市居民的杠桿率等進行監測評估;忽視了宏觀經濟環境變動對信用的影響，沒有將城市經濟環境、法治環境、社會環境等宏觀因素納入監測。

2.在評價方法與實施層面

在數據來源上，兩者過于依賴城市信用平臺與公共信用數據，忽視了對統計部門數據、央行征信數據、行業監管部門數據、第三方商業信用數據，以及互聯網大數據的挖掘與使用。在評價模型方法上，無論是計分模型，還是線性加權綜合模型，采用單一模型在適用范圍上都有一定的局限性。在評價實施過程中，盡管委托第三方進行評價，但第三方在評估過程中的獨立性和公正性仍然受到一定的質疑，一定程度影響了評估結果的社會影響力。

三、信用城市評價體系構建的建議：基于第三方視角

1.建議增加關于公眾對城市信用治理主觀感受的監測評價

提高公眾的滿意度是城市信用體系建設的出發點和落腳點。無論是信用示范城市評估，還是城市信用監測評價，都必須以公眾對城市信用治理的主觀感受為重要評價依據。一座城市的信用體系建設水平和建設取得的成效，滿意度是公眾主觀感受衡量的重要標準。公眾對城市信用環境和信用治理的滿意度越高，表明當地信用建設取得的成效越顯著。

公眾對城市信用治理的滿意度監測評價可以從以下幾個方面展開：首先，是一座城市公眾對信用的感知，滿意度的形成基礎是公眾的合理感知，因此信用感知度監測評價是重要的一面;其次，是城市公眾對政府部門信用體系建設工作的評價，可以將當前政府信用體系建設工作內容和工作重點作為評價的對象，以政府信用規劃目標完成進度作為評價尺度和依據;最后，是公眾對城市信用環境、政府信用監管、社會各界參與情況、信用為民便民等方面的態度意見評價。

2.建議增加重點行業企業主體信用違約風險的監測評價

信用監測評價的核心內容之一是信用風險的監測。現有評價體系中主要的信用風險監測評價集中在銀行業金融機構信貸風險層面，這一監測忽視了另外幾大類重點行業企業主體的信用風險監測，包括地方政府和城投公司債務負擔的監測、發債企業債務違約風險的監測、上市公司股權質押風險的監測、居民債務負擔的監測。

3.建議增加對重點領域突發重大公共事件的監測評價

當前，政務、商務、社會和司法四大領域信用監測主要以公共信用信息記錄、紅黑名單為監測重點和考核評估依據，并在上述基礎上，逐步探索重點行業的公共信用綜合評價與信用應用，包括推進信用分級分類監管。但進一步分析可以發現，這一監測忽視了對重點領域突發重大公共事件的監測評價，例如個別城市管理部門在此次新冠疫情為代表的公共衛生事件中暴露的應急響應能力缺位和管理失職;此外，包括社會治安事件、安全生產重大責任事故、重大社會輿情事件等，也應一并納入監測與考核評價的范疇。

4.建議進一步豐富數據來源渠道，提升數據采集效率

當前信用城市考核評價數據，可量化的部分主要來源于城市各級行政管理部門提供的政府公共信用信息數據，一般由地方上具體負責信用管理的部門牽頭組建公共信用信息平臺，并按照各地制定的信用信息采集目錄設定的采集范圍和標準，按期匯總并逐級上報，采集時間短的一天，長的需要半年甚至一年。不可量化部分包括中央指示與重要文件精神上傳下達、各類涉信用規章制度建立與規范程度、組織和保障制度的完善程度等，主要根據上級部門的考核評價結果，以及各城市出臺的文件制度數量等予以定性打分。因此，數據來源渠道相對單一，另外評價結果存在一定的滯后性。建議納入統計部門宏觀數據、央行征信數據、行業監管部門數據、第三方商業信用數據，以及互聯網大數據，進一步豐富數據維度。

5.建議引進更多第三方力量參與評價，增加對評價結果的社會監督

當前的信用城市評估盡管已經采用第三方評估，但評估主體較為單一，且評估主體的產生并不是完全市場化方式。這容易滋生權力尋租，以及買賣評級現象。因此，建議采用市場化招標方式，吸納至少2-3家以上第三方力量參與整個評估，以維持評估結果的公開公平。同時，建議公開相關評估環節，接受各界社會監督，從而提升評估結果的公信力。

[參考文獻]

[1]樓裕勝.信用城市建設路徑研究[J].征信，2020（5）.

[2]毛通，謝朝德.基于百度大數據的信用輿情指數構建與實證研究[J].征信，2020（1）.

[責任編輯：潘洪志]