國企合規管理體系建設淺析

畢桂花

[摘 要]合規管理是國企適應新形勢、防范化解重大風險的重要保障。西門子、中興的違規處罰的慘痛教訓，一再提醒企業構建規范、有效的合規管理體系，應當借鑒歐美國家先進經驗，堅持全面覆蓋、頂層設計、多措并舉、持續提升，完善管理制度，培養合規文化，建立運行高效、嚴謹規范的合規管理體系。

[關鍵詞]國有企業;合規管理;體系建設

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.103

合規，是源于西方國家的舶來品，近年來備受國內企業關注。建立一套有效的合規管理體系，已經成為西方企業、跨國公司進行公司內部治理的重要方式，毫不夸張地說，合規管理與業務管理、財務管理已被視為當代公司治理的三大組成部分。在國內外合規監管日趨嚴格的背景下，建立健全合規管理體系，是深化國企改革、推進依法治理、防范合規風險的必然要求。

1 合規管理概述

1.1 合規法律淵源

從字面上來看，“合規”具有合乎規定的意思，企業合規是指企業遵守和執行合規規范。追溯合規的法律淵源，一般認為是美國1977年發布的《反海外腐敗法》，之后，英國2010年發布了腐敗法案，法國2016年出臺了《薩賓第二法案》。可見，合規最初是為配合國際反商業賄賂的開展和合作而設置的，目的在于防范腐敗和商業賄賂，這種以誠信合規管理為主要內容的企業合規，被稱為“小合規”。而近二十年來，無論是歐美國家的法律，還是一些國際組織制定的指引文件，都開始將合規管理擴大到更為廣泛的領域，包括反洗錢、反壟斷、數據保護、反金融欺詐等。

1.2 國內合規管理發展歷程

合規管理在中國企業起步較晚。2006年，中國銀監會頒布了《商業銀行合規風險管理指引》，合規管理在我國金融業率先開展起來。2016年，企業合規管理在中國石油、中國移動等五家中央企業開展試點工作，探索建立合規管理體系，為企業走出國門加強合規風險防范提供良好示范。后續，為更好地推動企業開展合規管理體系建設，加強合規風險防控，國家標準委員會發布《合規管理體系指南》，國務院國有資產監督管理委員會發布《中央企業合規管理指引（試行）》，國家發展改革委等七部委聯合發布《企業境外經營合規管理指引》。

1.3 國外相關立法情況

為加強對企業合規監管，美國、英國等歐美國家制定了嚴格的合規管理法律文件，設立合規管理建設準則或標準，督促并引導企業建立有效開展合規管理體系建設。如美國相關主要立法有：《反海外腐敗法》《聯邦量刑指南》《薩班斯—奧克斯利法案》等。其中，《反海外腐敗法》規定了美國公司及跨國公司海外反腐敗的合規管理要求，為監管海外運營的美國公司及在美國的外國企業以及在美國設立分支機構的外國企業的賄賂行為提供法律依據。英國相關主要立法有《反賄賂法》《犯罪與法院法》等。一些國際經濟組織也陸續制定合規管理相關法律文件，如國際標準化組織（IOS）制定了《合規管理體系指南》。

從國外相關立法可以看出，企業合規管理包括三個方面：一是將合規管理作為公司治理方式，即合規管理作為企業經營管理的組成部分;二是國家通過立法將合規作為刑法激勵機制，即將合規作為對涉嫌犯罪的企業予以寬大處理的考量;三是作為律師業務的合規，也就是律師作為企業外聘法律顧問，為企業合規風險防控所提供的一種法律服務。這三個方面相互依存、相互促進，本文主要從第一個維度探討企業合規管理體系建設。

2 國企開展合規管理體系建設的必要性

2.1 合規管理是貫徹落實全面依法治國戰略，推進依法治理的重要內容

黨的十九大把全面依法治國放在前所未有的高度，強調全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。國務院國有資產監督管理委員會貫徹落實黨的十九大精神，要求將著力強化依法合規經營作為全面推進法治央企建設的重要內容和必經之路。合規管理與法治建設密不可分，是依法治企的必然要求，國有企業肩負著重要的經濟和社會責任，應當在法治建設和合規管理方面發揮表率作用，不斷提高依法合規經營的管理水平和能力，成為推動全面依法治國戰略的踐行者。

2.2 合規管理是護航國企改革發展，確保國有資產保值增值的重要舉措

黨的十九大明確提出深化國有企業改革，其中涉及的完善國有資產管理體制、改革國有資本授權經營體制、完善現代企業制度等，指向性和目標性非常明確。國有企業作為改革主體，任務之重、風險之多，是前所未有的。改革越是進入深水區，越要重視法治，越要重視合規，堅決杜絕崩潰性的后果。國有企業應當既要強化改革的驅動力，也要把握好依法合規的方向舵，確保重大改革于法有據，遵章守治。

2.3 合規管理是新形勢下防范重大風險的重要保障

國企面臨的國內外發展環境正在發生深刻變化。近年來，中美貿易摩擦加劇，美國發布301報告、實施中國行動計劃，以及中興、華為事件的發生，都使國有企業涉外法律和合規風險凸顯，涉美業務開展和國際化經營面臨著嚴峻挑戰。國家發布的國企違規經營投資責任追究中的許多案例都是因為違規投資、違規借款、違規擔保，這些行為給企業帶來了巨大的經營風險，甚至已經造成巨大的經濟損失。無論從近幾年的涉外重大訴訟案件和境外審計情況，還是國企違規經營投資案例來看，國企在合規管理方面的基礎還相當薄弱，部分單位和領導干部的合規意識淡薄，合規管理面臨的嚴峻形勢前所未有。

3 國企合規管理體系建設面臨的問題

合規管理建設是一項龐大的系統工程，國企目前面臨的合規管理體系建設問題主要有以下三個方面。

3.1 合規管理與原有業務管理體系關系不清晰

目前，很多國企已建立了職能管理體系、業務管理體系、內部監督管理體系等，這些管理體系中其實都包含了合規管理的要素，嵌入了部分合規管控的內容。但是，原有管理體系分屬不同部門和分管領導，管理標準不一，給國有企業合規管理體系建設帶來了一些困難：如合規管理零散在各個管理體系中，相關隔離，難以形成系統、科學的管理機制;合規管理人員分散，部分人員合規意識淡薄，專業能力有待提高，合規工作開展壓力較大;合規管理制度和流程尚未建立，在合規審查、評價考核等重要合規管理環節留有空白或缺項;合規管理和原有管理體系交叉、重疊，部門管理職責不清，造成管理資源浪費等。

3.2 內部管理制度建設存在一些問題

制度是國家法律法規在國企運營管理的內部延伸和落實，制度建設是合規管理體系建設有序開展的重要基礎。當前，國有企業基本已建立現代企業管理制度，但仍不完善，部分企業尚未建立有效的法人治理機制，存在權責不明、缺乏制衡、約束不夠等問題，一些企業的董事會形同虛設，未能發揮應有作用。還有一些企業“三重一大”制度流于形式，未按照制度進行決策，有的一把手搞“一言堂”“自留地”，有的企業違反投資經營管理制度，對資產和資金疏于管理，違規借款、擔保，給企業帶來經營風險和損失。

3.3 合規管理經驗匱乏

合規管理作為一個完整的經營管理體系，是源自西方的舶來品。從銀行、金融領域《巴塞爾協議》中關于銀行資本充足率監管，到上市公司財務報告、信息披露、關聯交易監管，到聯合國、國際經濟合作與發展組織（OECD）合規指引文件實施，到美國、英國、法國等西方國家海外反腐敗、出口管制、國際制裁等，合規管理已從最初的企業內部控制和風險管理的一個方面和環節，發展成為企業界尤其是國際化經營的跨國公司普遍遵循的管理體系。

國有企業合規管理相對于西方國家起步較晚，2006—2008年，中國銀監會、保監會、證監會等金融監管機構，相繼發布各自行業領域合規管理指引文件，逐步建立了自上而下的合規管理體系、合規管理組織架構，成立合規管理部門并配備專業合規人員。近年來，國有企業合規問題越來越被重視，但合規管理研究和分析存在“碎片化”和“片面化”的問題，因此，亟須深入研究國外合規管理法律淵源、司法實踐及管理價值，從比較法的角度，對企業合規在公司治理中的價值和功能作出進一步解釋，以推動合規管理實務逐步走向深入，實現合規管理的中國本土化。

4 國企合規管理體系建設主要舉措

隨著國內外法律法規逐步完善，監管規范日趨嚴厲，及各國反腐工作力度不斷加大，國企面臨的合規方面的要求也越來越高，涉及經營管理的方方面面、各個環節，無論在安全環保、財務稅收、知識產權還是上市公司的信息批露方面，稍有不慎不僅會受到經濟處罰，還會使公司的信譽受到損害。因此，國有企業必須緊繃合規神經，盡快建立完備的合規管理體系，防范合規風險。

4.1 加強合規管理的相關立法

近年來，中國政府在國有企業合規管理監管力度不斷加強，隨著國家在知識產權、反腐敗、反商業賄賂等領域合規管理法律法規的后續出臺和完善，將進一步激勵企業加強合規管理，將合規風險管控關口前移，規范國內外商業行為，從而減少企業的違法違規行為。同時，國內立法還有助于倒逼企業依法合規開展經營管理工作，凈化國內市場運營環境，培育全社會遵循遵紀守法、誠實守信的清風正氣。

4.2 處理好與原有管理體系的關系

建立合規管理體系，不能簡單否定國有企業原有管理體系，不是替代、取消、廢除原有體系，而是以合規管理體系建設為契機，系統搭建國有企業的合規管理架構，建設合規管理人員隊伍，引領、支持、監督和保障原有管理體系。合規管理體系建設應當在現有管理體系框架下，以融入體系、融入業務、融入流程為基礎，實現合規管理體系與現有管理體系的統籌銜接、有機融合。將合規義務融入現有管理體系流程之中，實現合規管理與業務流程的深度融合，防止“兩張皮”現象，保證合規管理體系真正融入企業經營管理中。

4.3 搭建運行規范的合規管理體系

首先，筑牢合規管理組織基礎。合規管理組織機構的建立，應以加強合規管理工作的組織領導為宗旨，搭建從決策層、管理層到執行層，規范完整、自上而下的合規管理組織架構。其次，筑牢合規管理制度基礎。合規管理制度體系包括三個層面：第一個層面是合規管理手冊，是合規管理領域的憲法;第二個層面是合規管理規定及相關配套制度，這是合規管理的基本制度，也是合規管理制度建設的重心;第三個層面是重點領域的專項合規管理制度，這是合規管理制度建設的基礎。最后，領導高度重視。在開展合規管理體系建設工作中發揮領導作用，把方向、管大局、保落實，切實做好統籌謀劃工作，確保合規管理體系建設的每個關鍵節點都能把好抓嚴。

參考文獻：

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