環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0下PPP供給模式的風(fēng)險(xiǎn)控制研究

翟璐 李鋒

[摘 要]隨著生態(tài)文明建設(shè)地位的日益凸顯，我國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)供給側(cè)與需求側(cè)的矛盾愈加深化，環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0提倡通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制提供更多的生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)。PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會(huì)資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，PPP供給模式成為環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0的標(biāo)志符號(hào)。在此背景下，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，研判風(fēng)險(xiǎn)因素，對(duì)于PPP模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的良性可持續(xù)互動(dòng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。文章在分析PPP供給模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)合理性的基礎(chǔ)上，從收益、法律、債務(wù)和質(zhì)量等角度分析了風(fēng)險(xiǎn)因素，并提出了PPP供給模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策。

[關(guān)鍵詞]環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0;PPP供給模式;風(fēng)險(xiǎn)控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.060

1 引言

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展，生態(tài)文明建設(shè)的地位和作用日益凸顯。環(huán)保產(chǎn)業(yè)供給側(cè)的數(shù)量及質(zhì)量與社會(huì)公眾日益增長(zhǎng)的需求之間形成了巨大矛盾。習(xí)近平總書記指出：“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的題中應(yīng)有之義，也是評(píng)價(jià)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效的重要標(biāo)準(zhǔn)。”隨著環(huán)保產(chǎn)業(yè)步入3.0時(shí)代，PPP供給模式作為環(huán)保產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的有益探索，成為環(huán)保3.0時(shí)代的典型符號(hào)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，財(cái)政部在庫(kù)PPP管理項(xiàng)目接近 9000個(gè)，投資金額共13.6萬(wàn)億元，其中，環(huán)保板塊占比過(guò)半，總投資約 4.8萬(wàn)億元;已落地項(xiàng)目約 3000個(gè)，總投資約2.9萬(wàn)億元。在環(huán)保產(chǎn)業(yè)掀起PPP模式熱潮的同時(shí)，也應(yīng)清醒地意識(shí)到環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資金額巨大、回報(bào)周期長(zhǎng)、投資回收渠道單一、不確定因素較多，這必然會(huì)加劇PPP供給模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)。在此背景下，提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，研判風(fēng)險(xiǎn)因素，提出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)控制方案，對(duì)于PPP模式與環(huán)保產(chǎn)業(yè)的良性可持續(xù)互動(dòng)具有重大現(xiàn)實(shí)意義。

2 PPP供給模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的合理性分析

2.1 PPP供給模式是政府優(yōu)化環(huán)保產(chǎn)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)的路徑

環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0提倡通過(guò)市場(chǎng)化機(jī)制提供更多的生態(tài)公共產(chǎn)品和服務(wù)，這為環(huán)保產(chǎn)業(yè)供給模式指明了方向。當(dāng)前，多元化的生態(tài)產(chǎn)品需求與政府有限的財(cái)政支付能力之間形成巨大差距，尤其在財(cái)政收入較低的省份，矛盾更加突出。良好的生態(tài)環(huán)境是社會(huì)民眾應(yīng)享有的基本福利，各級(jí)政府在輿論高壓下也承受著巨大的壓力：一方面治理污染和提供生態(tài)產(chǎn)品的財(cái)政資金極其有限;另一方面受 “環(huán)境財(cái)政”使用途徑和管理水平所限，環(huán)保供給效率低下，效果不盡如人意。引入社會(huì)資本一方面解決了財(cái)政資金不足的問題;另一方面競(jìng)標(biāo)方式確定的社會(huì)資本往往具有優(yōu)秀的運(yùn)營(yíng)管理能力和公共服務(wù)水平，有助于提高環(huán)保供給的效率和服務(wù)水平。

2.2 PPP供給模式是增加企業(yè)收入及擴(kuò)大公眾影響力的選擇

生態(tài)產(chǎn)品的剛性需求趨勢(shì)，在一定程度上決定了環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的可持續(xù)性，對(duì)于成功承接PPP合作項(xiàng)目的企業(yè)而言，為了維持長(zhǎng)久競(jìng)爭(zhēng)力，會(huì)倒逼其不斷提高環(huán)保技術(shù)水平、研發(fā)環(huán)保設(shè)備、提升環(huán)境保護(hù)的管理水平和效率。這不但有益于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的進(jìn)步，也為企業(yè)增收奠定了基礎(chǔ)。此外，環(huán)保產(chǎn)業(yè)具有公共屬性，受益面廣泛，企業(yè)在此領(lǐng)域做出杰出貢獻(xiàn)有助于企業(yè)擴(kuò)大公眾影響力、樹立品牌形象。

綜上所述，PPP供給模式既可有效緩解環(huán)保產(chǎn)品供給量不足及效率低的問題，又可促進(jìn)企業(yè)增收并擴(kuò)大其公眾影響力，政府與企業(yè)運(yùn)用PPP模式運(yùn)作環(huán)保產(chǎn)業(yè)具備合理性。

3 PPP供給模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)因素分析

3.1 收益風(fēng)險(xiǎn)

企業(yè)參與PPP模式的首要目標(biāo)是逐利，當(dāng)前PPP環(huán)保項(xiàng)目多來(lái)源于財(cái)政支付，這種單一的支付和購(gòu)買渠道成為企業(yè)收益風(fēng)險(xiǎn)的主要來(lái)源。在多數(shù)PPP環(huán)保項(xiàng)目中，政府隨著項(xiàng)目進(jìn)程分批支付財(cái)政資金，早期項(xiàng)目支付以地方財(cái)政支付為主，政府多數(shù)能夠履行承諾。由于經(jīng)驗(yàn)嚴(yán)重匱乏，政府在項(xiàng)目規(guī)劃時(shí)未能統(tǒng)籌考慮長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的財(cái)政支付能力，隨著項(xiàng)目規(guī)模的擴(kuò)大，政府預(yù)算收入的增速遠(yuǎn)低于項(xiàng)目支出的速度，造成地方財(cái)政債務(wù)激增、項(xiàng)目拖欠費(fèi)用現(xiàn)象嚴(yán)重，企業(yè)的收益得不到保障。

3.2 法律風(fēng)險(xiǎn)

其一，法律變更的風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)PPP環(huán)保項(xiàng)目相關(guān)法律框架目前尚不健全，缺乏明確的指導(dǎo)和規(guī)范，在實(shí)踐中，存在多次修訂、重新解釋規(guī)范性文件的情況，前后矛盾、沖突、互不銜接的問題突出，這嚴(yán)重影響了PPP環(huán)保項(xiàng)目持續(xù)開展的穩(wěn)定性，使得PPP環(huán)保項(xiàng)目面臨著較大的法律變更風(fēng)險(xiǎn)。其二，缺乏明確各方權(quán)責(zé)的法律法規(guī)。PPP環(huán)保項(xiàng)目具有運(yùn)營(yíng)周期長(zhǎng)的特征，在運(yùn)作過(guò)程中若缺乏各方權(quán)責(zé)的界定、規(guī)范和約束，在項(xiàng)目過(guò)程中遇到問題時(shí)容易出現(xiàn)各參與方互相扯皮的問題，從而降低PPP環(huán)保項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)效率。但在目前相關(guān)法律法規(guī)中缺乏政府監(jiān)管職能劃分、監(jiān)管內(nèi)容方面的明確規(guī)定，容易導(dǎo)致政府的不作為。此外，政府違背合同約定，拖欠項(xiàng)目工程款的情況也非常普遍，這會(huì)導(dǎo)致企業(yè)債務(wù)負(fù)擔(dān)加劇、資金鏈斷裂甚至完全喪失利潤(rùn)，如何通過(guò)立法的方式來(lái)消除政府的失信行為，樹立誠(chéng)信政府至關(guān)重要。

3.3 債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

環(huán)保產(chǎn)業(yè)屬于高杠桿業(yè)務(wù)，據(jù)權(quán)威機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，環(huán)保多數(shù)項(xiàng)目中自有資金僅占20%～30%，往往需要體量巨大的資金維持運(yùn)轉(zhuǎn)。PPP環(huán)保項(xiàng)目普遍存在資產(chǎn)負(fù)債率過(guò)高的問題，隨之而來(lái)產(chǎn)生了較大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。究其原因，表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面。

首先，單一的融資渠道增加了企業(yè)高成本借貸的概率。目前，PPP環(huán)保項(xiàng)目融資來(lái)源仍高度依賴銀行抵押貸款，由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)、回收慢、收益不穩(wěn)定，銀行貸款普遍存在積極性低、利息高的問題，部分企業(yè)因滿足不了融資需求而被迫選擇高利息的民間借貸，增加了企業(yè)的負(fù)債壓力。

其次，政府失信行為增加了企業(yè)陷入債務(wù)危機(jī)的概率。在實(shí)踐中，多數(shù)企業(yè)在項(xiàng)目前期依靠借貸資金完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在項(xiàng)目后期依靠政府財(cái)政撥款償還債務(wù)并取得相應(yīng)利潤(rùn)。

若政府不能按合同約定支付款項(xiàng)，則很可能導(dǎo)致企業(yè)陷入借新債還舊債的惡性循環(huán)里，高額的利息支出不僅使企業(yè)無(wú)利可圖，甚至可能出現(xiàn)資金鏈斷裂、導(dǎo)致企業(yè)破產(chǎn)。另有部分企業(yè)盲目擴(kuò)張規(guī)模，選擇以新的PPP項(xiàng)目作為企業(yè)融資工具的做法，這在PPP環(huán)保項(xiàng)目激增的時(shí)期尚為可行，但隨著政府對(duì)PPP環(huán)保項(xiàng)目的管理愈加規(guī)范化，大量不符合規(guī)定的環(huán)保項(xiàng)目被清理、新增項(xiàng)目有限，可能引發(fā)企業(yè)陷入債務(wù)危機(jī)。

3.4 質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)

目前，政府尚未建立起完備的績(jī)效監(jiān)管體系，導(dǎo)致“失信”企業(yè)數(shù)量增加。企業(yè)在競(jìng)標(biāo)階段，為了達(dá)到中標(biāo)的目的，往往傾向于競(jìng)爭(zhēng)性地壓低報(bào)價(jià)，有時(shí)甚至超出自身運(yùn)營(yíng)成本所能承受的范圍。而企業(yè)中標(biāo)后，出于追求利潤(rùn)最大化的目的，企業(yè)逐漸喪失持續(xù)投入的動(dòng)力，可能會(huì)疏于技術(shù)研發(fā)和環(huán)保設(shè)備的升級(jí)改造，甚至人為提供低質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品以降低成本，這些“失信”行為將使得公眾的福利水平受損。

此外，PPP環(huán)保項(xiàng)目時(shí)間跨度長(zhǎng)、專業(yè)跨度大、技術(shù)難度高，不論是政府還是企業(yè)都缺乏專業(yè)管理人才，這為績(jī)效監(jiān)督和質(zhì)量保證設(shè)置了障礙。

4 PPP供給模式應(yīng)用于環(huán)保產(chǎn)業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)控制對(duì)策

4.1 制定合理的定價(jià)、支付和購(gòu)買機(jī)制

規(guī)范的PPP項(xiàng)目應(yīng)具備透明、穩(wěn)定的現(xiàn)金流，以保證投資方的收益性。鑒于環(huán)保產(chǎn)業(yè)3.0強(qiáng)調(diào)市場(chǎng)化機(jī)制的作用，本文建議采用市場(chǎng)化支付和財(cái)政支出相結(jié)合的方式確保支付的穩(wěn)定性和PPP環(huán)保項(xiàng)目的可持續(xù)性發(fā)展。

在市場(chǎng)化支付方面，首先，應(yīng)根據(jù)環(huán)保對(duì)象設(shè)定不同的市場(chǎng)化資金來(lái)源。如若污染治理、河道治理項(xiàng)目帶動(dòng)了相關(guān)土地升值，可考慮在土地增值部分中劃分一定比例作為環(huán)保項(xiàng)目的支付補(bǔ)償;支付油田和礦山生態(tài)修復(fù)的資金則可來(lái)源于成品油、礦產(chǎn)品銷售價(jià)格中的一部分。

其次，應(yīng)根據(jù)環(huán)保對(duì)象設(shè)定不同的付費(fèi)方并劃分付費(fèi)比例。在財(cái)政支出方面，政府應(yīng)合理規(guī)劃財(cái)政預(yù)算、安排財(cái)政專項(xiàng)基金、確保財(cái)政用于環(huán)保項(xiàng)目的增幅大于投資到其他項(xiàng)目上的增幅，為項(xiàng)目合作企業(yè)提供長(zhǎng)效信用保障。

4.2 多渠道化解企業(yè)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

其一，開發(fā)多種融資渠道。除銀行貸款這一傳統(tǒng)的資金來(lái)源外，還應(yīng)考慮設(shè)置PPP環(huán)保項(xiàng)目基金、發(fā)行金融工具、啟動(dòng)PPP環(huán)保項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化等多種方式。PPP環(huán)保項(xiàng)目基金模式的設(shè)立：一方面可以拓寬融資渠道;另一方面也將起到規(guī)范監(jiān)督PPP項(xiàng)目運(yùn)作的作用，保證社會(huì)資本的利益。企業(yè)也可根據(jù)自身資質(zhì)和項(xiàng)目性質(zhì)選擇發(fā)放股票和債券等金融工具籌集資金。PPP環(huán)保項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化：一方面可以吸引更多社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，為企業(yè)吸納更多資金;另一方面也是轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)的有效途徑，對(duì)于陷入債務(wù)危機(jī)的企業(yè)來(lái)講，資產(chǎn)證券化對(duì)于盤活資金、化解風(fēng)險(xiǎn)具有現(xiàn)實(shí)意義。

其二，加強(qiáng)政府誠(chéng)信建設(shè)。在PPP環(huán)保項(xiàng)目的實(shí)踐中，很多企業(yè)陷入債務(wù)危機(jī)的主要原因來(lái)源于政府不能兌現(xiàn)合同，存在著大量拖欠工程款的現(xiàn)象。政府應(yīng)吸取以往經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，做好項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政資金預(yù)算和專項(xiàng)財(cái)政資金建設(shè)，設(shè)置法律法規(guī)保證政府能夠履行合同內(nèi)容，樹立誠(chéng)信政府形象，保障企業(yè)的應(yīng)得利益。

4.3 制定針對(duì)PPP環(huán)保項(xiàng)目的完善法律法規(guī)

首先，參考國(guó)際慣例，結(jié)合中國(guó)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)實(shí)情況，盡快設(shè)置出一套完整、規(guī)范的PPP環(huán)保項(xiàng)目法律體系，以解決因上位法缺失而導(dǎo)致的下位法沖突的情況，同時(shí)要理順現(xiàn)有法律法規(guī)與新法規(guī)之間的關(guān)系，對(duì)現(xiàn)有的法律法規(guī)進(jìn)行適當(dāng)修訂，確保有序銜接。

其次，在PPP環(huán)保項(xiàng)目法中明確規(guī)定參與各方的權(quán)利與責(zé)任，以防止項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中出現(xiàn)相互推諉的情況，為項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展提供穩(wěn)定的法律保障。在立法過(guò)程中，從項(xiàng)目招投標(biāo)、項(xiàng)目甄別、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交等多個(gè)環(huán)節(jié)明確各參與方的權(quán)責(zé)。對(duì)PPP項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的融資方式、履約保障、爭(zhēng)端解決等問題給予明確的法律規(guī)范，對(duì)政府履行協(xié)議及政府換屆后的協(xié)議履行及權(quán)責(zé)劃分給予明確的規(guī)定。

4.4 建立政府監(jiān)管與公眾監(jiān)督相結(jié)合的質(zhì)量監(jiān)管體系

政府方面，應(yīng)建立能覆蓋項(xiàng)目全生命周期的質(zhì)量監(jiān)管體系。首先，在項(xiàng)目招標(biāo)階段，應(yīng)根據(jù)企業(yè)報(bào)價(jià)和標(biāo)書內(nèi)容，通過(guò)專家評(píng)估的方式綜合考察企業(yè)的技術(shù)、研發(fā)、運(yùn)營(yíng)等能力要素，甄選出能夠以較低成本提供出高質(zhì)量生態(tài)產(chǎn)品的企業(yè)。

其次，政府與企業(yè)簽訂的PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容應(yīng)包含諸如設(shè)備更新、技術(shù)改造、生態(tài)產(chǎn)品質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)等詳盡的項(xiàng)目全生命周期的考核指標(biāo)，政府也應(yīng)嚴(yán)格依照考核指標(biāo)進(jìn)行定期考核，并把企業(yè)是否達(dá)到考核指標(biāo)作為財(cái)政撥款或支付產(chǎn)品價(jià)格的重要依據(jù)。

最后，政府應(yīng)科學(xué)評(píng)估企業(yè)運(yùn)作PPP環(huán)保項(xiàng)目的成本，劃定利潤(rùn)浮動(dòng)區(qū)間，既要保證企業(yè)有利可圖，又要保證不出現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)格虛高危害公眾利益的現(xiàn)象。此外，公眾作為生態(tài)產(chǎn)品的使用者，對(duì)于生態(tài)產(chǎn)業(yè)質(zhì)量評(píng)價(jià)擁有直接發(fā)言權(quán)。政府應(yīng)設(shè)立網(wǎng)絡(luò)、電話、信訪等多種反饋渠道，及時(shí)掌握公眾意見與建議，以便有的放矢地對(duì)不足之處加以整頓，提高環(huán)保治理效率。

4.5 完善PPP環(huán)保項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

首先，確保SPV公司與母公司的風(fēng)險(xiǎn)隔離。SPV公司是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目有限追索，風(fēng)險(xiǎn)隔離的重要載體，一旦出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，債權(quán)人只能向PPP項(xiàng)目公司進(jìn)行有限追索而不會(huì)影響到公司的資產(chǎn)。所有與SPV相關(guān)公司都應(yīng)切斷與其的關(guān)聯(lián)，不對(duì)其承擔(dān)擔(dān)保和連帶責(zé)任。

其次，根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的種類設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)主體、分擔(dān)比例和分擔(dān)方式，為保證風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)能夠落實(shí)，可在法律和合同中明確上述內(nèi)容。一般來(lái)講，對(duì)于雙方都可控制和管理的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)選擇管理成本較低的一方承擔(dān);對(duì)于雙方都無(wú)法控制和管理的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)選擇風(fēng)險(xiǎn)承受能力較強(qiáng)的一方承擔(dān)。

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