失地農民再就業的政策支持研究

李國選 于莉

[摘 要]隨著國家的發展，近年來加快的城市化進程也使得失地農民數量在不斷增加，現有的相關政策已經不能全部滿足目前大量新增失地農民的生存與發展，需要新的更加有效政策。文章通過對相關文獻的研究，深入解析失地農民再就業的安置、培訓與保障，以及部分再就業落實流于形式、再就業服務信息閉塞、再就業情況不理想等問題。研究表明影響因素來自政策制定、對失地農民再就業工作的投入不足、地方和單位不重視、失地農民觀念等方面。在此基礎上，提出通過完善與健全安置保障政策，重視再就業培訓與服務以及轉變失地農民觀念的對策建議來解決有關問題。

[關鍵詞]失地農民;再就業安置;再就業政策

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.010

1 研究背景

就業問題一直都是民生方面的大問題，而在中國這樣一個農業人口占比很高的國家，想要發展城市化、現代化，解決失地農民的就業、確保失地農民的生存和發展是必須重視的問題。改革開放以來，為了促進城鎮化的發展國家大量征收土地，至今為止被征地農民的數量已經超過8000萬，[1]根據《全國土地利用總體規劃提要》的預測，到2030年我國的失地農民總數量將會超過1億人，而其中飽受再就業問題困擾的農民就將超過8000萬人。

在我國，農民的生活與土地密不可分。土地對農民來說，代表著他們維持生計的保證，失去土地對他們的生產生活沖擊與影響極大。由于自身的局限性，失地農民很難獲得良好的工作與保障，所以需要相關政策從征地安置、生活保障、就業援助等方面提供支持，以幫助他們解決就業問題，獲得生活保障，順利融入新的生活環境。

2 失地農民就業安置的相關政策

早在1958年的《國家建設征用土地辦法》就提出了相關政策，將農業安置作為被征地失地農民的就業安置的主要組成部分。在黨的十一屆三中全會之后，相關就業安置政策得到了進一步完善。1982年，中國中央人民政府在《國家建設征用土地條例》中，第一次表示失地農民相關安置由地方土地管理機構進行管理，明確指出征地過程中所產生的失地農民由縣、市土地管理機構組織被征地單位、用地單位和有關單位給予相應幫助和進行妥善安置。這意味著失地農民有了更加豐富的就業機會[2]。

1984年，中共中央發布了《關于1984年農村工作的通知》，打破了農村勞動力流動的諸多政策限制，失地農民可以進入城鎮自由工作經商，同時政府在交通出行、公共治安以及人才市場等多方面出臺了相關配套措施[3]。

《中華人民共和國土地管理法》于1986年頒布實施，雖然這一時期的政策仍帶有計劃經濟時期的一些特征，除了進一步完善補償安置的具體辦法外，農業轉移人口的選擇空間依然比較小，但是在一定程度上豐富了失地農民的安置途徑。經濟體制改革造就的多種所有制經濟以及國家積極運用的多種安置方式，緩解了失地農民的就業問題，沒有出現因為農民失去土地導致的混亂與沖突。1998年修訂的《中華人民共和國土地管理法》，提出增加對被征地農民的貨幣補償額度的要求，但卻沒有明確具體的補償安置措施。1999年年底國土資源部《關于加強征地管理工作的通知》，對我國各層有關部門提出了要求，希望建設以市場為導向的多種途徑的安置機制[4]。

2006年國務院出臺《關于建立被征地農民培訓就業和社會保障制度的意見》，成為首個提出解決失地農民就業以及社會保障的政策文件。失地農民被納入農村社會保障體系之中，不僅可以獲取補償款和再就業安置，地方財政也將失地農民的再就業培訓和社會保障納入其工作職責中。在2007年發布的《關于切實做好被征地農民社會保障工作有關問題的通知》中著重提到，對于被征地農民社會保障要明確工作責任、加強監督審查，確保資金來源、規范資金管理。2014年公布的《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》關注了失地農民相關的就業問題，其中重點提到了失地農民再就業職業技能培訓。由政府提供相關經費幫助企業開展失地農民職業技能培訓，整合相關信息，建立完備的統籌網絡，使失地農民能夠保障自己的權益，了解及時有效的信息[5]。

改革開放以來，國家出臺了大量有關失地農民的安置政策，概括來說可以分成貨幣安置、社會保障安置、留地安置與就業安置。貨幣安置，政府按照標準進行估算，僅以貨幣補償對失地農民進行安置。社會保障安置，政府與居民共同參保，將政府在土地出讓所得的收入劃分出一筆用于失地農民社會保障的資金，將征地補償款也包含進失地農民保險，并逐漸建立可行的長效機制。留地安置，政府將一定面積的建設用地規劃給失地農民，鼓勵其進行自主創業，為其今后的生活提供保障。除此之外，也有土地入股參與經營，農民可以分得的一定份額的土地，通過土地流轉按年分紅獲得收益。就業安置，政府會為沒有達到標準的失地農民提供參加培訓的資金作為誤工費，并且會定時舉辦宣講會，盡量確保失地農民的能力能夠達到工作所需的標準。除此之外，政府也會直接要求當地用人單位根據征地人數安排一定數量相關職務，幫助失地農民適應城市[6]。

3 失地農民再就業政策及其落實存在的問題

隨著近年來國家的發展，城市化進程的加快導致失地農民數量在持續增長，并且失地農民的再就業需求也變得更加多元化，現行的安置政策已經不太適應當前的情況，同時在政策的落實過程中也存在著一些亟待解決的問題。

3.1 失地農民再就業的安置問題

部分地區失地農民再就業的安置政策與相關安置措施不健全。政府對于征地實行一次性貨幣補償制度，對于已提供補償的失地農民要求其自行尋找就業機會。宋建輝等在天津調查了113戶失地農民，但其中有111戶失地農民得到的是貨幣安置的安置方式，獲得就業安置的只有2人，就業安置率極低[7]。張春萍在青島市黃島區的調查發現，由于政府在征地安置過程中，沒有將失地農民再就業納入考慮范圍中，失地農民在失業期間沒有保障，生活水平下降，再就業困難，43.2%的受訪者表示他們的家庭收入減少[8]。安浪在西安市西咸新區的調查發現，35%的失地農民認為政府的安置政策沒有對自己的再就業起到幫助作用，相當一部分的失地農民沒有得到政府的再就業支持[9]。

3.2 失地農民再就業的保障問題

當前，我國缺乏完備的失地農民社會保障體系建立細則，失地農民的保險保障水平低。趙晴晴在河南永城市的調查發現，被訪失地農民中擁有社會保障的僅占11.51%，失地農民農村醫療保險、養老保險等方面得到的保障的程度較低[10]。同時，失地農民社會保障的具體實施混亂，很多失地農民的保險在戶口已經轉為城市戶口后并沒有轉變，并且對此知之甚少 [11]。此外，侯明利等在河南新鄉的調研發現，失地農民在外出就業過程中，僅有不到40%有機會獲得正式的勞動合同，失地農民再就業合同簽訂率低，難以享受就業單位提供的保險保障和失業保障[12]。

3.3 失地農民再就業的培訓問題

失地農民再就業過程中政府提供的再就業培訓不足，可選擇的再就業培訓數量少，培訓方式單一，效果差，相關的法規與監管也存在著一定問題。許慶在調查中發現，雖然政府支持失地農民參加職業培訓班，但實際參與比例卻非常低，只有6.15%的失地農民曾經參加過[13]。在翟琴琴調查中，55歲以上的失地農民對農業生產培訓的需求達到了92%，但沒有人選擇需要企業任職培訓。而25歲以下的失地農民除了想了解農業生產培訓外，有64%的受訪者對企業任職培訓也有著相當的興趣。代際差異在失地農民培訓需求上的體現也增加了政府組織培訓的難度[14]。杜樂在長沙的調查顯示，參加過再就業培訓的失地農民認為培訓效果較好的僅占20%，認為培訓效果一般的有71.4%。許多失地農民對培訓存在不滿，認為再就業培訓內容單一，缺少實際操作，與失地農民期望的培訓所學能直接應用到就業的愿望還存在差距[15]。此外，在相關監督監管機制不健全、法律法條不完善的情況下，政府部門對教育機構的監管也非常困難。還存在開辦不專業、不正規的就業培訓機構，甚至打著就業培訓機構行騙的情況，導致失地農民不但沒能提高自身的職業技能和專業技能，反而遭到教育培訓機構的欺詐等嚴重侵權行為[16]。

3.4 失地農民再就業服務問題

由于信息閉塞，接受最新信息的來源少、接觸先進知識的機會少的問題阻礙了失地農民再就業質量的提升，因而有必要為其提供政策宣傳與信息傳遞的相關服務。目前，失地農民再就業服務非常欠缺，失地農民無法獲得優質的就業咨詢，公共服務部門不能提供有效的政策宣傳，不利于引導失地農民有的放矢地實現非農就業。許慶在調研發現，只有8.04%的失地農民在非農業就業過程中通過政府組織獲取就業信息[13]。陳彥君在其調研中指出，只有5.49%的失地農民了解現有的再就業政策，而且許多人都是借由媒體傳播對政策形成了解，并不是通過再就業服務，又因為絕大部分失地農民學歷低且沒有保持閱讀報紙和看新聞的習慣，不能及時獲取就業政策信息[17]。此外，面向失地農民的就業服務信息網絡與就業服務平臺質量有待提高。李敏發現在生活中以幫助失地農民解決勞動就業問題為目的的網絡信息平臺數量極少，許多平臺使用方式復雜，學習使用方式對于失地農民過于困難，以及平臺所提供的信息不夠及時、準確，存在大量無用、過期信息[18]。

4 失地農民再就業政策及落實中現存問題的原因分析

由于種種原因，失地農民再就業政策及其落實過程中存在著一些問題。不但損害了失地農民的利益，也影響政策實行的效率，進一步分析問題產生的原因如下。

4.1 失地農民安置政策忽視就業安置

對失地農民的安置，部分地方政府通常重視補償問題而忽視就業問題，沒有認識到土地對于農民除了經濟價值，還包含了就業、養老等社會保障功能。郭陽洋在調研發現某些地方政府將農民失地后產生的情況僅僅歸因于貨幣補償，簡單地認為解決就業問題只需要貨幣補償， 并沒有考慮到農民失地后的再就業狀況[19]。有些地區甚至沒有失地農民再就業的相關政策，郭春華等對安徽懷寧縣的調查發現，當地政府和有關部門沒有出臺過專門政策幫助解決失地農民的就業問題，比如當地幫扶就業困難人員實現再就業的實施方案中，卻無一條針對失地農民這一實際政策對象的明確的專門方案，而是被包含在“就業困難群體”這一表述中[20]。采用單一的貨幣安置方法和一次性補償方式，難以體現土地的保障作用。一些不合理的安置方式，如“要地不要人”等，使得失地農民再就業過程中存在諸多隱患， [21]忽視了對就業政策的重視。

4.2 對失地農民就業保障的制度建設重視不夠

我國現有的失地農民安置政策中對于失地農民的保障制度在一定程度上還存在著法律保障缺失不完善等問題。雖然《物權法》第42條規定，“征收集體土地應該安排被征地農民的社會保障費用，保障被征地農民的生活”，但失地農民的保障問題仍未全部落實[22]。而且近些年在失地農民保障立法缺乏權威性，在不同的地區政策存在沖突，出臺的政策大部分是地方性法規，層次較低，沒有統一的標準[23]。此外，當前我國政府在對失地農民的就業保障方面只做了原則性的規定，相關配套政策的具體可操作性還有待進一步優化[24]。

4.3 對失地農民再就業工作的投入不足

部分地方政府在失地農民再就業政策執行中的財政政策支持不足。關昊然指出由于長期的城鄉二元分割，某些地方政府對于失地農民就業和轉移的重視程度遠低于城市就業問題，農村勞動力轉移有關的項目以及專項資金也未被納入國民經濟的規劃，失地農民接觸職業介紹與培訓服務的機會很少[6]。杜樂對湖南省的調研發現，失地農民再就業支出在全行業再就業的財政支出中僅占一小部分，最終真正能分配到失地農民的職業教育和就業培訓的支出總量明顯不足[15]。翟琴琴在蕪湖市的調研發現，當地就業培訓資金使用較隨意，并沒有為失地農民就業培訓項目提供專門的財政經費，很多單位、企業不愿意投入這方面的培訓經費，導致培訓項目無法順利展開[14]。

4.4 部分地方政府和單位對失地農民再就業政策落實不積極

部分地方政府對失地農民再就業的重視程度不夠，雖然有針對性的優惠政策，但在實行過程中經常存在落實不到位的問題。可能是由于沒有有效的規章以及服務熱情的不足。關昊然通過數據分析發現存在一些失地農民并沒有選擇政府幫助就業，而是希望依靠自己或者熟人推薦求職。這也體現出當前一些政府部門執行力不足，政策落實不到位[6]。在政策落實失地農民再就業政策的過程中僅僅考慮象征意義，以完成上級或地方的任務指標為目的，忽視廣大失地農民再就業時所面臨的實際問題，這種形式主義的政策，不但會引起失地農民的反感，也使失地農民再就業政策的實際效果遠不如預期[25]。

4.5 失地農民再就業觀念的局限性

由于再就業觀念落后，一部分失地農民不理解再就業政策，不愿參與政府提供的再就業服務。孫忠才指出失地農民失去土地后，由于自身再就業觀念落后，對政府組織提供的職業技能培訓有抵觸心理，不愿主動提升就業的技能，也不主動尋找再就業機會，完全依賴政府的安置，就業主動性差[26]。一些失地農民認為在就業培訓上花費時間和精力獲得的回報不劃算[27]。毛愛華調查發現，由于征地后失地農民可以獲得一筆大額賠償款，失地農民的生活水平因此得到了較大改善，這使得一些存在小富即安思想的農民產生了判斷偏差，[28]過多地寄希望于政府和征地企業的安置，對政府的福利政策抱有依賴心理，試圖通過政府安置解決長期的生活問題[29]。

5 完善失地農民再就業政策及其落實的對策建議

為了滿足失地農民的需求，維護失地農民再就業過程中的利益， 針對上述失地農民再就業過程中出現的問題，提出相關的對策建議，以優化再就業政策，提高失地農民的再就業質量。

5.1 完善失地農民的就業安置政策

政府要重視貨幣補償之外的失地農民就業安置問題，幫助失地農民尋求未來發展。為此，政府應設立專業的有關部門，在政府的日常會議中增加有關問題的討論與解決，根據各地區的實際情況形成一個綜合效果良好的安置政策，以此提升勞動力市場與就業服務體系的質量。政府應針對失地農民建立專屬的失業登記制度，增強數據的記錄與統計，更好地提供保障。政府在土地出讓時，對于使用土地的企事業單位，政府可以與其簽訂用人協議，以提供優惠政策為獎勵，支持企事業單位為失地農民提供再就業崗位[30]。

5.2 健全失地農民的就業保障政策

要加強失地農民再就業保障政策的操作性，全面提升失地農民的就業保障政策的權威性，針對失地農民的需求進行完善。在失去土地的同時，失地農民很難立刻找到一份工作，如何消除這一階段的失地農民的疑慮與困難，是政府所需要思考的。為失地農民提供良好的創業環境，減弱其尋求再就業時遇到的壓力，政府要求建立完備的社會保障體系[31]。設立針對失地農民就業的保障金，為失地農民根據實際情況提供不同程度的生活補助，使失地農民能夠在更寬松的條件下選擇工作。為了完善養老體系，推行用土地置換社會保險政策，并且為失地農民爭取與市民相當的待遇，力爭城鎮社會保障體系能夠為失地農民提供相同的保障。加強有關法律政策完善，通過為失地農民提供法律保障，減少再就業過程中不必要的糾紛，確保失地農民權益不受侵害[32]。

5.3 重視失地農民的就業培訓

完善失地農民再就業問題需要政府部門重視培訓政策實施，提高失地農民再就業培訓在政策中的重要性，將此項工作作為重點，在征地之前就及時做好培訓規劃，使失地農民能夠及時、高效地得到再就業指導。為了為失地農民尋找更多的可能性，政府可以充分利用自身的優勢，幫助失地農民尋求更多的就業機會。政府可與利用征地的企事業單位進行溝通與合作，建立一個對失地農民的招收培訓流程。通過選拔有再就業意愿的失地農民、進行專業的訓練、進行嚴格的考核、分配到合適的企業工作這一流程，既減少了選拔失地農民應聘的成本，又發現培養有用之才，提高了效率，同時也強調政府對中小企業及鄉鎮企業雇用失地農民的扶持， 達到雙方互利合作雙贏的良好效果[33]。同時政府要在財政上增加失地農民再就業培訓的投入，規范資金的具體使用，注重就業培訓的有效性[34]。此外，政府還應提升專業性，注意對培訓人員的選拔與考核，充分考慮各種客觀條件，提供完善的就業培訓與幫助。

5.4 完善失地農民的就業服務

為了完善失地農民的就業服務，政府需要提高服務意識，規范履行職能。在政策的有效執行方面地方政府不斷進行自身能力建設，以提高自身的履職能力，能夠更好地解決安置中出現的問題。要為失地農民提供優質的再就業服務，建立完備的失地農民就業服務機構，提供更好的就業信息服務，提升服務質量[17]。可以在各地設置統一管理的就業服務部門，關注當地失業群體的就業狀況。同時也要重視基層組織干部的力量，充分利用其號召力。可以采用多種方式來為失地農民提供就業信息的效率，例如通過通知欄發布公告、舉辦集會進行宣講、發放傳單等方法，還可以借助互聯網平臺，利用微信、政府網站、官網企業微博等方式，確保失地農民了解信息的速度與質量，為失地農民再就業提供可能[35]。

5.5 幫助失地農民轉變觀念

要幫助失地農民轉變觀念，要從多方面入手，調動失地農民的積極性，幫助他們提高自身的知識與能力，提升綜合素質，以符合時代要求，順利融入城市。政府逐步引導失地農民的思想，做好失地農民的思想教育工作，使他們認識到城市化是進步的體現，是發展的必然，也是能夠讓生活變得更好的必須過程[36]。讓失地農民對城市化有明確的認知，接受現實，并積極做好失地以后的就業工作。要幫助失地農民提高自身素養，做到失地農民基本文化素質的提升。政府需要腳踏實地，活動思想，運用豐富的方法與技巧，去失地農民身邊，經常性地舉辦相關科普、提升課堂等，幫助失地農民學習文化知識[18]。對失地農民進行思想教育過程中，不能只是簡單對理論知識進行陳述，而是要注意引導，將理論與實際相聯系，幫助失地農民形成自主就業的積極心態[37]。

參考文獻：

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