美國加州基礎教育財政改革及成效

袁慧

摘? ? 要：公平、效率和充足是美國教育財政的三大關注點，美國加利福尼亞州的基礎教育資助因不滿足這三點一度受到嚴厲批評。2013年以來，該州采用地方控制資助法則，在為處境不利的學生和學區提供額外經費之外，轉變教育經費使用模式，為學區提供更大的自主權，促進家長和社區參與，以便更好地滿足當地學生的學習需求。同時，加州加強了問責制，通過設立明確的指標和公開評估結果，推動學校不斷進步。研究表明，地方控制資助法則縮小了加州貧困學區和富裕學區的教育經費差距，提高了學生——尤其是處境不利學生的學業表現，也使加州的學校更加安全和友善。

關鍵詞：基礎教育 財政改革 地方控制資助法則 問責制

公平、效率和充足是美國教育財政的三個主要關注點[1]，加利福尼亞州（以下簡稱加州）以往的基礎教育財政分配方式因不滿足這三點而受到嚴厲批評。雖然從20世紀80年代開始，加州便出臺多項立法和措施，力圖保障基本公共教育財政，縮小學區間生均經費差異，但教育經費的匱乏以及由此而來的教育機會不公平問題一直未能得到有效改善。2007—2008學年至2011—2012學年，加州的基礎教育預算減少了74億美元，生均支出減少了1271美元[2]。2013年，該州的生均支出僅列全美第35名[3]。為應對教育經費不足的問題，加州各地區的學校縮短了教學天數，削減了約3.2萬個教師崗位[4]，新教師也越來越多地受雇于短期合同，且未能接受相應的入職培訓[5]。隨著學校教師人數的減少，加州的班級規模開始擴大，高中班額甚至達到40多人，小學班額也超過了30人。與此同時，學校的非核心科目遭到刪減，許多重要支出（如校舍維護）被擱置。盡管當時所有學校都受到了財政削減的影響，但是那些招收低收入家庭學生和少數族裔學生的學校受到的影響無疑是最大的，圖書館員、藝術和音樂教師、輔導員及學校醫護人員流失情況嚴重。可以說，加州基礎教育財政制度改革迫在眉睫。

在此情形下，2012年，加州政府決定轉變以往按照教育項目進行專項撥款的方式，采用“地方控制資助法則”（Local Control Funding Formula，LCFF）。根據這一法則，加州政府為同一學段的每位學生提供相同的基本撥款，并為處境不利的學生設定了額外的撥款權重。

一、LCFF的資助方式

加州政府認為，學生在學校獲得的教育結果不僅取決于教育資金的數額，還取決于這些資金的使用方式。以往，加州按教育項目進行的專項撥款存在不少問題，例如：資金控制權主要掌握在州層面，學區缺乏自主權;學生人口規模相同的不同地區的資金分配存在很大差異[6];一些學生希望得到幫助，但缺乏有效的指導和申請渠道，致使許多學校中需要付費的項目更多以富裕學生為服務對象等。美國各州的教育資金來自于聯邦、州和地方，但加州與大多數其他州的不同之處在于其更多依賴州級資金（60%），而不是聯邦資金（9%）、地方稅（25%）或其他資金（6%）[7]。美國各州都有自己的教育資金分配方式，其分配法則不僅決定了一個學區從州和地方獲得的資金水平，還影響著學區選擇如何使用資金。LCFF作為加州分配教育資金的新方式，并沒有增加新的資金來源，而是按照學段，向學區、特許學校和郡教育辦公室（County Office of Education）統一提供生均基本撥款，從而確保將可用的資金分配到學區，由學區決定如何分配給學校和學生，并針對高需求學生和學校進行額外撥款。也就是說，這種撥款不是由學生自行申請，而是直接認定和落實到有需要的學校和學生身上，因而在一定程度上能夠減少資金分配不公平的問題。

LCFF包含以下三個部分。第一部分是基本撥款（base grants）。LCFF把從幼兒園到高中的教育階段分為四個學段，即幼兒園至小學三年級、小學四年級至六年級、初中及高中，每個學段按照學生平均出勤率進行統一撥款，并在每年根據生活費用變化和不同學段的需求進行調整。由于加州幼兒園至小學三年級實行小班授課，學生與教師比例不得超過24：1[8]，而高中階段的職業技術教育成本較高，因此LCFF對四個學段的基本撥款在調整后呈現出兩頭偏高、中間偏低的態勢。例如，2013—2014學年，四個學段（由低到高）調整后的生均基本撥款額分別為7557美元、6947美元、7154美元和8505美元，2015—2016學年分別上調至7820美元、7189美元、7403美元和8800美元。[9]

第二部分是補充撥款（supplemental grants）。LCFF特別關注處境不利的學生，在保障基本撥款的基礎上，為低收入家庭學生、英語學習者（English learner）和寄養青年（foster youth）提供額外撥款。其中，低收入家庭學生是指有資格獲得免費餐或優惠餐的學生，其資格由各學區自行確定;英語學習者是加州教育部每年對母語為非英語的學生進行的評估中被鑒定為英語能力不合格的學生;寄養青年是親生家庭暫時或長時間無法給予兒童所需的照顧，且不愿意或不可能被領養的學生，由兒童福利系統在一定時間段內提供替代性的家庭照顧，如在親戚或無血緣關系的家庭寄養等。這三類學生補充撥款的額度相當于基本撥款的20%。撥款根據學生的“非重復計數”進行分配，即符合一項以上資格標準的學生（例如，一名來自低收入家庭的英語學習者）只計算一次。

第三部分是為上述三類處境不利的學生超過學生總數55%的學區額外提供的集中撥款（concentration grants），其額度達到基本撥款的50%。

二、LCFF的問責制度與執行系統

LCFF不只是一項教育撥款計劃，還是一項教育綜合改革計劃。它一改以往高度集中和復雜的專項撥款制度，除了增加對處境不利學生的資助和支持外，鑒于學區最了解本地學生的需求，還將經費直接劃撥給各個學區。這種賦予地方較大決策權的方式，在一定程度上可以提高教育經費的使用效率。為確保地方的教育經費決策能真正符合當地的需求，LCFF還積極加大學校、家庭、社區等地方利益相關者的共同參與，力圖創建一個更加透明的教育財政制度。為此，LCFF要求每個學區每三年提交一次“地方控制和問責計劃”（Local Control and Accountability Plan，以下簡稱“問責計劃”），確定學區的三年發展目標，明示為實現這一目標，如何使用和分配LCFF撥款。

（一）LCFF的問責制度

“問責計劃”是實施LCFF的監督與保障，主要包括以下兩方面內容。第一，“問責計劃”明確規定了學區制定規范的LCFF的流程。加州所有學區每年都要召集學生、家長、教師及學校其他人員，詳細說明學區的重點工作和支出，征求其對初擬的“問責計劃”的意見和建議。因此，學區至少要舉行兩次公開聽證會，要求第一次聽證會必須征求公眾對計劃的建議和意見，并在隨后的聽證會上采納或修改“問責計劃”，并與其他利益相關者（如當地工會或協會）就該計劃進行討論和完善[10]。此外，LCFF要求學區成立由學區內大多數家長組成的家長咨詢委員會，英語學習者比例達到15%的學區還要組建專門的英語學習者家長咨詢委員會。學區必須向家長咨詢委員會和英語學習者家長咨詢委員會（如有）提交“問責計劃”以供審查和提出意見和建議。即使學區沒有采納家長委員會的建議，也必須在最終的“問責計劃”批準之前以書面形式回應他們的建議和意見。

第二，“問責計劃”為學區設置了所要達到的教育目標。LCFF的問責制一改以往幾乎完全依賴學生考試成績的單一評估方式，在根據美國州共同核心標準（Common Core State Standards）以及2015年頒布的《每個學生成功法》（Every Student Succeeds Act）中的一些學術指標（如學業成績和課程標準），考察教育資金投入對學生學習結果影響的同時，增加了多項涉及教育公平和多樣化的新指標。例如，學校是否有效地幫助英語學習者獲取學業成功，是否為更多學生提供大學預科和大學水平的課程（如大學先修課程、國際文憑課程、雙學分課程）以及高質量的職業技術教育。由于LCFF給予加州學區極大的自主權，要求社區和家庭參與制定“問責計劃”，因此強有力的社區和家庭參與也被列為重要的考核指標。另外，針對加州之前由于學校資金縮減引起的教育基礎設施和服務不完善的問題[11]，LCFF規定學校提供完善的教學設施、充足的教學材料以及適當的教學和輔導人員。

具體而言，LCFF共設立了8個優先教育目標和24個詳細指標，學區必須據此制定“問責計劃”，詳細說明實現目標的戰略和行動。這些目標和指標可以分為三類：學生成績、家長參與和學校環境（見表1）。

與上述優先目標和指標相匹配的是2017年3月正式發布的在線評估系統——學校儀表板（School Dashboard）。作為LCFF的構成部分，學校儀表板一方面是為了讓學校、家長以及公眾更好地獲知學校的狀態、變化以及需要改進之處;另一方面，它更加關注不同學生群體之間的差距，尤其是那些處境不利的學生群體的學習需求。其評估結果還可以為州政府確定需要額外幫助的學區和學校提供參考，通過調整投資的重點和力度，進一步保障教育撥款的公平性。

根據上述指標，加州教育部門選擇了10個指標用于學校儀表板，其中6個為州級指標，4個為地方指標。州級指標包括高中畢業率、大學準備情況、英語學習者的進步、標準化測試成績、長期缺勤率以及停學率，收集來自全州范圍內所有特定學生群體（包括少數族裔學生、英語學習者、低收入家庭學生、寄養青年學生、殘障學生等12個學生群體）的相關信息，評估結果以藍色、綠色、黃色、橙色和紅色五種顏色，分別表示優秀、良好、中等、較差和很差五個表現水平。根據這6項州級指標，學校儀表板會公布四份報告，公眾可以通過學校儀表板的官方網站，知曉相關學校和學區的評估結果。第一份是整體績效報告，顯示所有學生在州級指標中的表現水平，包括被評為紅色（很差）和橙色（較差）的學生群體數量等。第二份為狀態與變化報告，展示每一個州級指標的績效，以及相較于過去一年發生的改變。第三份報告相較于第二份更加細致，顯示州級指標隨著時間而變化的績效水平，呈現學生的出勤、學業成績、畢業率、學校辦學條件、學習氛圍等。第四份報告是學生群體報告，用五種顏色呈現所有學生和學生群體的績效水平。

4個地方指標由當地學區、郡教育辦公室以及特許學校提供，包括校園清潔和建筑安全、學校氛圍、家長參與以及其他課程的開展情況等。當然，學區也可以創建自己的地方指標，監測他們認為在“問責計劃”中重要的指標。對于地方指標，學區會得到“達標”“不達標”或“兩年及以上不達標”的整體績效等級評價。需要說明的是，地方指標是僅對當地學區進行的整體評價，并不適用于個別學校或學生團體。

（二）LCFF的執行系統

LCFF的執行系統是多層次的。首先，學區“問責計劃”的批準權掌握在加州各個郡的教育辦公室手中。根據LCFF，加州各郡教育辦公室發揮“審查”和“技術援助”的雙重作用。一方面，加州政府指定郡教育辦公室為“問責計劃”的“守門人”，負責審核、要求學區修改、批準或拒絕其“問責計劃”[13]。郡教育辦公室按照三個硬性條件來評估學區的“問責計劃”是否合格：一是該學區的預算支出是否足以實施其所述戰略;二是資金分配方式是否滿足LCFF規定的比例（即補充撥款和集中撥款分別相當于基本撥款的20%和50%）;三是用于學區或學校的補充資助和集中資助的資金是否有效[14]。其次，郡教育辦公室還要對“問責計劃”不達標的學區提供有效的指導和幫助，例如，指派學術專家協助學區確定和實施有效的計劃，或將該學區轉介到加州教育卓越協作組織（California Collaborative for Education Excellence）——一個在LCFF下建立的新機構，專門為郡教育辦公室和學區提供咨詢和協助。2013年，加州撥出1000萬美元用于該組織的運作，并在隨后幾年額外補充了2400萬美元，旨在提高學區和學校的領導能力與教學質量，滿足處境不利學生的學習需求。郡教育辦公室審核通過的“問責計劃”由加州教育部進行最終審核和批準。加州教育卓越協作組織、郡教育辦公室和加州教育部共同構成了LCFF的支持系統，確保學區能夠調整資金，實施提高學生學習成果的戰略。

如果學區未能持續改善州級或地方指標的結果，或教育卓越協助組織在提供了援助后，確定該學區未能實施其指導建議，那么加州教育部可以通過三種方式進行干預：第一，變更學區的“問責計劃”，修改學區的年度目標和具體措施;第二，對學區的預算進行修訂，使其支出計劃與“問責計劃”的變動保持一致;第三，停止學區管理委員會的相關工作。

三、LCFF的實施成效

如前所述，LCFF高度重視對處境不利的學區和學生的關注與資助，這使得加州在教育經費分配的公平性方面取得了進步。2017年的一項研究表明，LCFF實施三年以后，加州各學區之間的生均支出不均等的情況得到了一定程度的緩解——平均而言，加州重度貧困學區的生均資助比輕度貧困學區多了334美元[15]。與此同時，新的問責制改變了加州學區和學校的實踐，從而為學校的成功和學生的學習帶來了一定的成效。

（一）教師隊伍的提升

如前所述，2008—2012年，由于資金削減和裁員，教師隊伍減少了約3.2萬個職位，而且許多教師都屬于短期合同員工，未曾受到良好的教學培訓。為此，加州學區利用LCFF的資金雇用了更多教師，減少了幼兒園至小學三年級學段的班級人數，并投入資金促進教師的專業發展，從而更好地滿足所有學生的學業需求。

首先，LCFF對學區和學校的資金投入，使得教師隊伍得到壯大。對加州900個學區的調查發現，這些學區的教師人數在2014—2017年間增加了16177人，增長了6%[16]。這些學區利用獲得的資金，為每所學校平均增加了約10名新任教師和1名輔導員，后者負責監督處境不利學生的學業及其他方面的進展情況。[17]

其次，由于資金投入，加州的教師也接受了更好的專業發展。對加州75個“問責計劃”所做的分析發現，一些學區因為LCFF的實施而更樂于投資教師的專業發展。這主要表現在以下幾個方面。實施入職培訓計劃，為新手教師配備帶教導師，增加專業發展時間，鼓勵教師相互聽課并開展討論等。研究發現，2016—2017學年，54%受訪的加州教師表示自己曾到同事的課堂中聽課，這一比例比上一學年增加了9%[18]。一些學區專門聘請了教學支持人員，如課程設計專家和具有課程設計專業知識的指導教師，為教師的專業發展提供支持。還有一些學區更多地利用網絡或跨區學習機會，拓展專業知識的分享范圍[19]。一些學區還針對處境不利學生投入更多資金，用于開發相關的教師專業發展資源，如改進教師面向英語學習者的教學方法。

（二）家長參與的增加

教育公平的實現不僅需要教育資金的公平投入，而且需要學校之外的力量，如家長和社區的積極參與。作為加州教育的優先指標之一，LCFF要求家長參與本地“問責計劃”的制定，從而幫助學校和學生獲得成功。

有研究對加州15個學區的“問責計劃”進行審查，發現這些學區根據自身需求和優勢來制定家長參與策略，通過不同方式吸引家長參與學校活動。一些學區著重加強家庭教育與學校教育的連貫性，設立家庭資源中心或家庭聯絡人（family liaison），為家長提供能力建設服務，幫助學生在家中學習，并促使學生適應學校環境。這些學區還對教職工進行有關家庭參與策略的培訓，以吸引具有不同文化和語言背景的家庭參與其中。一些學區聚焦于加強與家庭的聯系，通過多種語言以及電子郵件、短信、電話、網站、新聞媒體等途徑，拓展與家庭的接觸范圍，開展家庭調查和家訪等，促進學校和家庭之間的雙向溝通。一些學區致力于推進家庭與學校的共同領導，讓家長參與學區和學校層面的決策，并通過培訓項目，提高其參與學區事務的能力。還有一些學區邀請家長進入學校，力圖共同營造溫馨的學習環境，如創造干凈、安全的校園環境，開展“家庭識字之夜”或“家庭數學之夜”等活動，鼓勵家長參與子女的教育。此外，還有不少學區嘗試了多種多樣的家長參與形式。例如，在互聯網和智能手機上參與相關教育調查，以及與當地教育總管一同參加“晨間咖啡例會”等。[20]

2018年的一項報告顯示，家長有效地參與當地的“問責計劃”是促進學校改進的關鍵。例如，加州帕姆戴爾小學區的學校聘請了家長聯絡員，這些聯絡員負責向其他家長提供相關信息和非正式培訓，從而使他們能夠更好地參與學校事務以及當地“問責計劃”的制定。此外，學區還為學校董事會成員和地方官員提供為期兩天的培訓，使學校管理更便于家長參與。研究人員發現該區家長成功參與具有三大原因：廣泛而積極地參與“問責計劃”咨詢委員會以及各種相關培訓和會議;提高學校教育的透明度，分享學校和學區的正面與負面數據;通過共享經驗、組織文化慶典以及組建非洲裔美國人咨詢委員會，確保非洲裔美國人的社區參與，從而滿足所有學生群體的學習需求[21]。還有研究證實，加州家長的積極參與有助于學生的學習與成功，如提高高中畢業率以及語文和數學成績等。[22]

（三）學校氛圍的改善

研究表明，營造安全、包容的學校氛圍可以幫助學生消除恐懼和焦慮心理，這對處境不利學生來說尤為重要[23]。為此，加州將學校氛圍納入LCFF的問責指標，并促使學區和學校采取多種舉措改善學生的學習環境。

首先，加州一些學區利用額外獲得的資金，增加教師、教育咨詢者、社會工作者、助教等職位，為學生提供更加全面的支持。此外，一些學區還開展氛圍調查，為改進學習環境提供依據。有研究發現，使用LCFF資金雇用更多的專業人員的確發揮了重要作用。數據顯示，在實施LCFF三年之后，一些學校的護理人員增加了9%，言語病理學家增加了10%，輔導員增加了17%，社會工作者增加了19%，心理學家增加了21%，使學生獲得心理健康和社會服務的機會得到明顯增加。[24]

如表1所示，LCFF使用在校停課率等指標來衡量學校氛圍。一些研究發現，盡管加州各地之間存在差異，但學生在校停課、停學在家以及被開除的情況有了明顯的改善。其中，停學在家的下降幅度較大——從2011—2012學年的4.9%下降到2016—2017學年的3.2%。雖然在校停課率變化幅度較小，但總體也有所下降。數據顯示，2011—2012學年有1.4%的加州學生至少受過一次在校停課的處罰，而到了2016—2017學年，這一數字下降到0.7%。在這六年中，雖然學校的開除率普遍較低，但也有進一步的下降，2011—2012學年有0.15%的學生被開除，而在2016—2017學年的開除率只有0.09%。在絕對數量總體上有所下降的同時，加州不同種族的學生之間受教育機會的差距也縮小了。據統計，加州所有學生群體的在校停課率明顯下降，其中，非洲裔學生的在校停課率下降幅度最大。2011—2012學年，有7.9%的非洲裔小學生至少受過一次停學，但到了2016—2017學年，這一比例下降到了5.9%;非洲裔中學生的在校停課率從2011—2012學年的17%減少到2016—2017學年的12%[25]。在校停課率的減少意味著學生脫離教學環境的時長減少，相應地，學生的學習時間得到增加，從而對學生——特別是處境不利學生的學習產生了積極影響。

此外，學校開除率的減少，使得更多學校和學生投入學習之中，從而營造了良好的學校氛圍。聯邦數據顯示，加州的學校也變得更加安全。2009—2010學年，加州的學校槍擊事件遠遠高于全國平均水平，但到了2015—2016學年，這一數據遠低于全國平均水平，在七年間下降了50%以上。同一期間，校園斗毆、欺凌事件和課堂教學中斷的現象也明顯減少。[26]

（四）學生成績的提升

雖然根據LCFF可以發現，加州已不再把考試結果作為評估學校績效的唯一標準，但該指標在某種程度上能夠驗證LCFF是否縮小了加州與全美的教育差距。數據顯示，LCFF對所有學生——尤其是對處境不利學生的資金投入，在一定程度上使得加州學生的成績顯著提高，其總體成績已不再處于全國末端。

首先，加州學生總體的數學和閱讀成績大幅提升。根據全美教育進展評估①（National Assessment of Educational Progress）的結果，2007年，加州八年級學生的數學成績在50個州中排名第45位，閱讀和科學成績均排在第49位[27]。2017年，加州八年級學生在閱讀方面僅落后全國平均水平2分，閱讀平均分自2007年以來上升了12%，成為全美進步最大的州;數學平均分自2007年以來上升了7%，與全國平均水平的差距縮小了一半[28]。此外，自2013年以來，在全美學生的平均成績保持不變或略有下降的情況下，加州四年級學生的閱讀成績也有所提升。

其次，LCFF對處境不利學生的額外投入使得其學業成績得到提高。對加州低收入家庭學生的研究發現，十一年級的生均支出每增加1000美元，學生數學和閱讀的提高相當于分別增加大約7個月和3個月的學習時間[29]。此外，LCFF對貧困地區學校資助的增加，一定程度上使得處境不利學生的高中畢業率有所提升。數據顯示，2010年入學并在4年內畢業的學生比率為75%，到2018年，這一比率增至83%[30]，其中，處境不利學生獲益最多。在15～17歲（即十至十五年級）學生中，生均支出每增加1000美元，學生的高中畢業率總體提高5.89%，其中，低收入家庭的學生提高5.1%，拉丁裔學生提高5.68%，非洲裔學生提高幅度最大，為7.71%。[31]

四、結語

LCFF的出臺凸顯了加州基礎教育資助對效率和公平的關注。首先，加州除了使用截然不同的法則分配資金外，還實施了一個以利益相關方參與為中心的地方優先控制和資源分配的系統。這種新的問責制對LCFF進行監督和保障，轉變了以往教育財政撥款自上而下的模式，變成由學區制定年度預算，再交由指定部門審核和指導機構進行修訂，最后由州按照預算進行撥款。這樣一種自下而上的流程，在一定程度上解決了加州以往基礎教育資助體系復雜、低效的缺陷，使得教育經費的使用更加靈活，更能滿足地方的需求。其次，所謂的教育財政公平，除了要重視水平公平，即無差別地對待每一個學生，使每個學生都能得到基本相同的教育資源，還需要重視垂直公平，即有差別地對待境況不同的人，為不同學生提供不同的教育資源。從這一點來說，LCFF對處境不利學生和學區的關注，促使相對貧困的學區和學校使用多種措施以及獲取更多資源，改進教育基礎設施與服務。結果顯示，加州學生的整體學業成績明顯提高，與全美平均水平之間的差距也迅速縮小，其中，處境不利的學生獲益最多。此外，作為加州教育重點工作之一，社區和家長參與也發揮了新的作用，除了參與當地“問責計劃”的起草與修訂，還積極參與學區和學校建設。事實證明，這些舉措在一定程度上改善了加州的學校環境。

總而言之，LCFF對加州基礎教育系統的各個層面——課堂、學校、學區以及州產生了積極影響，促使加州教育邁向了新時代。從長遠意義來說，加州的基礎教育財政改革獨樹一幟，受到了美國教育界的關注和支持，而且在一定程度上對其他州的教育財政公平改革也起到了指引作用。不過，目前美國公眾對加州LCFF仍存有不同的聲音，尤其是當前加州仍然存在一些影響到教育公平和質量的問題。例如，加州學生在標準化考試中落后于全國同齡學生，其中有一部分原因是由于加州貧困學生較多。這也表明加州要想提高學生成績，需要從根本上解決貧困問題。還有研究在對社會經濟地位相似的地區進行比較時發現，加州除了最富裕的學區以外，其他學區的學生水平與全國同齡人之間仍有差距[32]。此外，教師養老金和特殊教育的資金都是加州LCFF尚未解決的問題;校舍維護、職工醫療保障以及在緊張的勞動力市場招聘和留用教師問題，還有數學、科學、特殊教育和雙語教育的教師短缺問題，都影響到加州基礎教育的進一步發展。

注釋：

①每隔一年在全美各州和哥倫比亞特區隨機選擇6100名四年級和八年級學生進行測試。

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編輯 朱婷婷? ?校對 王亭亭