人大司法監督與法律監督銜接機制探索

楊 旭 任立維

重慶市秀山縣人民檢察院，重慶 409900

一、人大司法監督與法律監督銜接的法理基礎

（一）人大司法監督與法律監督銜接的正當性

人大司法監督與檢察院法律監督都是國家監督權體系的重要內容，二者不僅不沖突，反而需要相互配合、補充才能起到相應的監督效果。司法監督與法律監督相銜接是人大行使最高監督權的題中應有之義。實現司法監督與法律監督銜接，有利于人大更為積極有效地行使司法監督權，人大作為權力機關的監督僅限于宏觀領域，必須通過檢察院等專門監督機關來具體實施。在此種意義上來講，檢察院法律監督是人大司法監督的具體化，同時又能補充人大司法監督的不足。

（二）人大司法監督與法律監督銜接的必要性

以上所論均為司法監督與法律監督銜接的正當性問題，所對應的是此制度設計在法理上能否證成。但是，在理論上可以證成的制度設計并不必然要在實踐中運用，關鍵還要看這種制度設計是否還具備實施的必要性。筆者認為，司法監督與法律監督銜接具有很大的必要性，體現在以下幾個方面：

1.有利于改善當前監督交叉的現狀，實現兩種監督方式的貫通。司法監督與法律監督在監督層級、監督方法及監督效果等方面都存在較大的差異，但在實踐中，此兩種相異的監督形式又存在一定的交叉重疊，人大與檢察院二者監督職責及范圍并不很明確，特定事項多頭監督、同時監督的現象普遍存在，部分本應由檢察院監督的具體案件，人大也在實施監督，導致監督程序隨意化，監督效果不佳。實踐中人大常委會信訪部門經常會遇到法律監督內的事項，之所以會出現這種情況，誠然與民眾不懂法有關，但很大程度上也和當前體制下人大與監察機關職能相混同有關。因此，有必要建立起司法監督與法律監督的銜接機制，從而改善當前監督交叉的現狀，實現兩種監督方式的融會貫通。

2.有利于強化人大司法監督效果，真正樹立起人大作為國家權力機關的權威。雖然從理論上講，人大享有廣泛的監督職權，但長期以來，人大對于司法活動的監督基本流于形式，實踐中人大對司法機關少有強力監督。構建司法監督與法律監督銜接機制，有利于打破長期以來監督信息流通不暢之壁壘，并拓寬人大司法監督的渠道與途徑，促使人大司法監督更加制度化和規范化，從而改變當前人大司法監督不力的現狀。

二、人大司法監督與法律監督銜接機制的構建思路

（一）建議完善監督立法

1.建議修改完善《人民檢察院組織法》。隨著《監督法》的出臺與近來司法體制改革的深入推進，《人民檢察院組織法》的不少內容已經過時，不能解決當前檢察機關接受人大監督實踐中日漸凸顯的矛盾與問題。未來《人民檢察院組織法》的修訂應結合《監督法》基本理念與具體規定，重點突出檢察機關在新形勢下如何與人大相銜接，力求在組織設計層面上厘清檢察機關與人大的關系問題，為檢察機關能夠在接受人大司法監督的同時又依法獨立行使檢察權提供立法依據。市人大與檢察機關可結合人大司法監督中遇到的問題及解決方案等實踐經驗，為該法的修訂提出修改參考意見。

2.建議修改完善《監督法》。現行的《監督法》沒有對人大監督檢察機關的監督程序、監督內容、監督方法以及監督職責范圍作出明確規定，在監督實踐中缺乏可操作性。未來《監督法》的修訂應著眼于此，明確人大司法監督的職責界限，確保檢察機關在接受人大監督方面有法可依，厘清檢察機關接受人大監督與獨立行使檢察權的關系。市人大與檢察機關應結合司法工作規律，全面梳理人大司法監督中涉及的程序與實體難題，為構建完善的人大司法監督體系提供切合實際的意見和建議。

（二）轉變人大監督理念

1.從純粹的監督轉變為監督、支持相統一。人大司法監督在過去常常被認為是與檢察機關唱對手戲，這樣往往形成監督者有所顧忌、被監督者不能理解的僵局。重慶市的人大司法監督實踐也有過類似的經歷。經過市人大與市檢察機關長時期的實踐探索與磨合，市人大逐漸形成監督與支持并重之司法監督理念。張德江同志在重慶調研時針對人大執法檢查提出了新時期開展執法檢查工作時必須堅持的四項基本原則，其中就包括監督與支持相統一原則，該原則成為我市今后司法監督工作的思想指南。

2.強化專業監督。司法工作具有極強的專業性，沒有法學專業背景的人大代表在司法監督工作中往往覺得力不從心。為此，重慶市人大及其常委會都做了不少工作，比如開展法制教育與專題培訓、組織法律知識講座，旨在加強和提高市人大代表作為司法監督主體的法律專業素養。近年來的實踐表明，市區縣兩級人大代表的法律素養與監督能力均有所提升，很大程度上推動了人大監督司法向專業化及縱深方向轉變，但不可否認的是，區縣人大代表在法律專業化上總體水平不高，且主城區與郊縣差距較大。隨著全面推進依法治國的深入，人大所需的法律專業性越來越高，市級人大特別是區縣級人大應著眼于此，進一步牢固樹立司法監督專業化的理念，強化司法監督實踐探索。

（三）創新監督工作模式

1.人大司法監督工作模式創新。其一，創新類案監督方法，建立完善評析監督機制。個案監督曾是人大司法監督實踐中被廣泛運用的監督方式，這種監督方式容易造成人大司法監督直接取代檢察院法律監督，因而其在理論上飽受詬病。實際上，個案監督不僅在理論上弊病百出，在實踐中也是行不通的，《監督法》也并未將個案監督吸納進來。相對照來看，類案監督不僅可以節約人大司法監督成本，而且有利于從中發現司法活動的規律及特點，進而挖掘出司法活動中的不合理問題。近年來，市人大及其常委會逐漸加強了對類案監督方式的重視，但在監督過程中尚缺乏系統性的分析，難以挖掘出問題的根源，也就很少向檢察機關提出相應的改進意見。因此，將來的人大司法監督工作應當建立長效評析機制，對類案監督過程中發現的典型性司法案例進行全面的分析研判，并提出監督意見，責令檢察機關積極改正，這樣才能起到司法監督應有的效果。

其二，創新動態監督方法，建立完善監督長效機制。過去的人大監督司法，往往采取諸如專項執法檢查、年底審議工作報告等靜態監督方式，缺乏長效監督機制，導致人大司法監督成為“定期監督”“定項監督”，難以將司法監督責任落到實處。近年來，我市人大逐漸將司法監督當作日常性、常態化工作來抓，以事后監督為主體的同時適當地引入事前引導與事中參與機制，從過去的靜態監督轉變為動態監督，在某種意義上拓展了司法監督的時空廣度。但是，市人大對檢察機關的常態化監督機制還不夠完善，動態監督各個環節的制度化、規范化不強，導致人大司法監督與檢察院法律監督深度銜接出現困難，今后人大司法監督體系的構建須著重解決完善這個問題。

2.檢察院主動接受監督模式創新。其一，堅持監督需求為導向，增強司法監督的針對性。全市各級檢察機關應當廣泛聽取人大代表意見，認真研究人大的監督需求，適時調整接受監督計劃，力求接受監督的內容具有針對性；檢察機關還應緊貼需求豐富接受監督形式，以最容易為人大代表所接受的方式呈現被監督內容，如可以采用多媒體演示、情景小視頻等方式進行展示。

其二，搭建監督平臺，積極調動人大監督司法的積極性。全市各級檢察機關要完善深化代表聯絡機制，推動建立相應的代表聯絡工作機構，確立相關聯系人；為調動人大監督司法的積極性，檢察機關還可以定期邀請人大代表參與特定案件的聽證；檢察機關要搭建立體化的代表聯絡平臺，利用自媒體時代的新優勢，積極探索聯動式交流渠道。