政府發(fā)行債券的法律問題研究

廖子勁

武漢交通職業(yè)學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢 430065

目前，地方政府發(fā)行的債券已經(jīng)成為國家公債中的重要部分，在國外很多發(fā)達(dá)國家已經(jīng)將政府債券當(dāng)作政府融資的主要手段，同時(shí)這些發(fā)達(dá)國家的相關(guān)法律也隨著債券的發(fā)行不斷完善。但是我國內(nèi)部地方政府債券發(fā)行起步較晚，所以現(xiàn)在還有許多問題亟待解決。在受到經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響時(shí)，發(fā)行政府債券可以減少經(jīng)濟(jì)下滑對(duì)整個(gè)社會(huì)帶來的影響。但是目前我國的地方政府在發(fā)行債券時(shí)存在著很大的風(fēng)險(xiǎn)問題，很多地方政府由于長期入不敷出，是很難償還債務(wù)的。所以，根據(jù)相關(guān)問題進(jìn)行合理的立法是非常有必要的。

一、政府發(fā)行債券的現(xiàn)狀及問題

目前我們國家并沒有針對(duì)地方政府發(fā)行債券問題的專門性法律以及監(jiān)管的機(jī)構(gòu)，按照2009年出臺(tái)的《地方政府債券預(yù)算管理辦法》相關(guān)規(guī)定，由地方的人大和財(cái)政共同來對(duì)政府債券進(jìn)行監(jiān)管。在當(dāng)前情況下，我國地方政府發(fā)行債券的合法性僅存在于一些規(guī)范性的法規(guī)中，并沒有憲法和法律的依據(jù)，這種法律體系不健全的狀態(tài)導(dǎo)致了當(dāng)下政府發(fā)行債券過程中存在一些問題。第一，在我國的《預(yù)算法》第二十八條中規(guī)定地方政府是不可以發(fā)行債券的，但實(shí)際上，地方政府存在許多隱形的債務(wù)，如果不被允許發(fā)行債券，將對(duì)財(cái)政上造成巨大壓力，所以要盡快對(duì)我國的《預(yù)算法》進(jìn)行修改，為地方政府發(fā)行債券提供法律依據(jù)。第二，我國對(duì)于政府發(fā)行債券問題的相關(guān)法律比較匱乏，目前只有《預(yù)算法》對(duì)其進(jìn)行了相關(guān)規(guī)定，所以應(yīng)該盡快制定出針對(duì)地方政府債券的法律。第三，與我國地方政府債券問題相關(guān)的法律存在許多空白，如對(duì)債券的管理機(jī)構(gòu)、管理職責(zé)以及監(jiān)管的權(quán)力等都沒有給出明確的規(guī)定。這種情況使得政府在發(fā)行債券時(shí)的權(quán)威性不足，所以要盡快將合理的監(jiān)管制度制定出來。第四，在2009年出臺(tái)的地方政府債券的管理辦法中，規(guī)定了地方政府在債券的期限截止后，要將本金和利息都上交到中央，然后由中央的財(cái)政部門進(jìn)行代償，但是這種方式容易出現(xiàn)一些紕漏，使地方政府還債的意識(shí)淡薄［1］。

二、構(gòu)建政府債券法律制度的必要性

隨著經(jīng)濟(jì)與生活水平的飛速發(fā)展，居民對(duì)于地方的公共物品的需求也大幅度攀升，但是很多地方的財(cái)政收入無法滿足如此大的需求支出，如此情形使得很多地方政府在償還債務(wù)方面存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。一般政府發(fā)行的債券都是收益時(shí)間較長的或者是基本沒有收益的公共物品項(xiàng)目，這樣可以保障政府獲得長期且穩(wěn)定的資金。但是政府本身就具有提供公共物品的職責(zé)，而且政府的行為也無法將獲得收益作為主要目的，這樣就使得政府發(fā)行的債券回收收益非常難，利息也是微乎其微。而且在收回獲利的期間，很可能由于公共設(shè)施的損壞政府又需要支付一大筆費(fèi)用進(jìn)行維修［2］。目前國內(nèi)很多省份都存在赤字虧空問題，有些地方甚至連進(jìn)行公共資源建設(shè)的費(fèi)用都很難拿出。現(xiàn)有的地方政府發(fā)行債券的辦法中規(guī)定，雖然償還債券的主體是地方政府，但是如果地方政府無力償還并發(fā)生違約現(xiàn)象，這個(gè)風(fēng)險(xiǎn)與責(zé)任則落到了中央政府的身上。但是，如果通過合理立法使得地方政府擁有獨(dú)立的發(fā)債權(quán)，就可以大大避免上述風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。可以要求擁有好的財(cái)政以及信用基礎(chǔ)的地方政府方擁有發(fā)行債券的權(quán)利，并且這些政府可以獨(dú)立承擔(dān)起償還債務(wù)的責(zé)任。所以，構(gòu)建政府債券的法律制度是非常有必要的。

三、實(shí)施政府債券法律制度的具體建議

（一）政府發(fā)行債券的基本原則

在對(duì)政府發(fā)放債券的問題進(jìn)行立法時(shí)，必須保證其科學(xué)合理、合法以及可操作的特性，應(yīng)結(jié)合我國的實(shí)際國情，并積極吸取國外的一些經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)堅(jiān)持實(shí)事求是的基本原則。我國在對(duì)政府發(fā)行債券方面的立法具體應(yīng)遵循的原則為：第一，在建立相關(guān)法律時(shí)要有前瞻性。因?yàn)榱⒎ㄊ且笃渚哂蟹€(wěn)定性的，如果經(jīng)常變動(dòng)法律就會(huì)降低它的權(quán)威性，但是現(xiàn)實(shí)生活中的實(shí)際情況卻是一直在發(fā)展變化的，所以這就需要立法時(shí)要注重前瞻性。政府債券立法需要有著很好的先見能力，對(duì)未來的債券市場的發(fā)展形勢可以有著一定的預(yù)先判斷，這樣才更容易維持法律的穩(wěn)定性。第二，政府債券的立法在考慮適合中國國情的基礎(chǔ)上，要適當(dāng)借鑒國外一些發(fā)達(dá)國家的相關(guān)立法經(jīng)驗(yàn)，也就是在立法時(shí)要堅(jiān)持開放性的原則，這樣既可以使我國政府債券立法更加優(yōu)質(zhì)化，又可以使立法符合國際形勢的大致走向，還可以節(jié)省立法的成本。

（二）政府發(fā)行債券的法律要素

政府發(fā)行債券立法時(shí)，要明確界定其法律要素。首先是確定發(fā)債的主體，地方政府具有一定的資格條件方可成為發(fā)債主體：經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢良好、政府內(nèi)部的職能機(jī)構(gòu)已經(jīng)確立完善、有穩(wěn)定的財(cái)政收入且近三年沒有財(cái)政赤字現(xiàn)象、有穩(wěn)定的項(xiàng)目建設(shè)的資金流。具有這些條件的地方政府在償債的風(fēng)險(xiǎn)上會(huì)比較小，方有資格成為發(fā)債的主體。其次，要明確發(fā)債的對(duì)象。一般政府債券的招募資金的方式分為公募和私募兩種。如果是公募，面對(duì)的群體就是社會(huì)的大眾；如果是私募，就是要私下里向有限數(shù)量的投資人進(jìn)行發(fā)行。募集的方式不同，發(fā)債的對(duì)象也有所不同。公募是兩種方式里比較好的形式，其不僅對(duì)建立公開公正的市場機(jī)制有所幫助，而且可以降低債券的風(fēng)險(xiǎn)。再次，要確定發(fā)債規(guī)模。因?yàn)槿绻粚?duì)發(fā)債規(guī)模進(jìn)行控制的話，很可能會(huì)造成政府償還債務(wù)吃力甚至發(fā)生危機(jī)的現(xiàn)象，而且如果地方政府發(fā)行的債券規(guī)模過大，會(huì)影響到中央對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控。最后，要對(duì)責(zé)任進(jìn)行具體明確。在制定法律時(shí)，要定期披露負(fù)債主體的項(xiàng)目建設(shè)以及財(cái)務(wù)等情況，這樣可以使購買債券的個(gè)人實(shí)時(shí)了解資金的動(dòng)向，也可以將責(zé)任的主體落實(shí)到具體的個(gè)人，還可以很好地防止地方政府滋生腐敗的現(xiàn)象［3］。這種形式就是要把地方政府作為一個(gè)獨(dú)立的債務(wù)償還人來處理，有政府人員損害到地方的利益，是要追究其連帶責(zé)任的。

（三）政府發(fā)行債券法律制度的完善

首先，要在法律的明文規(guī)定下，將發(fā)行債券的主體真實(shí)信息進(jìn)行公開，這對(duì)政府債券的發(fā)展是可以起到推進(jìn)作用的。因?yàn)橘徺I債券的對(duì)象在充分了解到這些真實(shí)信息后，會(huì)提高對(duì)發(fā)債方的信任度，而且也可以使地方政府及時(shí)收到大眾的反饋，從而進(jìn)行優(yōu)化。其次，立法要完善信用等級(jí)的評(píng)級(jí)制度。在確保地方政府有良好信譽(yù)的基礎(chǔ)上，方可發(fā)行債券。目前在我國投資領(lǐng)域中失信的情況屢見不鮮，投資者也越來越依賴信用評(píng)級(jí)做出決定。再次，在立法時(shí)要設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。這種機(jī)制可以對(duì)發(fā)行債券時(shí)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防范。可以通過對(duì)相關(guān)債務(wù)的指標(biāo)進(jìn)行具體數(shù)據(jù)化分析，控制當(dāng)?shù)氐墓┣缶猓_(dá)到風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的效果。這種預(yù)警機(jī)制需要有著暢通無阻的信息交流能力，將相關(guān)的渠道進(jìn)行信息接軌，并嚴(yán)格按照信息的備案要求備案，這樣監(jiān)管的機(jī)構(gòu)就可以對(duì)發(fā)債主體的信用進(jìn)行公正的評(píng)級(jí)。最后，要建立一個(gè)健全的社會(huì)監(jiān)督體制，一些審計(jì)機(jī)構(gòu)和律師事務(wù)所可以對(duì)政府債券進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估并給出法律的意見，這些機(jī)構(gòu)可以幫助政府減少在發(fā)債時(shí)產(chǎn)生的信用以及償債方面的問題。所以地方政府加快推動(dòng)法律中介的建立，可以對(duì)發(fā)行債券起到一個(gè)很好的監(jiān)督與推進(jìn)作用。

四、結(jié)語

對(duì)政府債券進(jìn)行合理立法，就是要防止地方政府在償債問題上推脫責(zé)任。相關(guān)法律制度的不完善，使得地方政府在發(fā)行債券上出現(xiàn)許多問題。對(duì)發(fā)債主體的償債能力分析不清，以及信用評(píng)級(jí)調(diào)查不到位，都會(huì)增加債券的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致投資者遲遲不愿邁進(jìn)，這對(duì)地方政府以及投資者雙方都是非常不利的。構(gòu)建政府債券法律機(jī)制是一個(gè)長期的過程，且發(fā)展形式也是動(dòng)態(tài)的。在今后的發(fā)展中仍然會(huì)出現(xiàn)許多新問題，但這些問題的產(chǎn)生也是促進(jìn)立法完善的重要因素，可以幫助我國政府債券的法律制度更加成熟化。