美軍領導指揮體制改革及啟示

傅寶勝

內容提要：美軍成立之初，實行“陸海分立、戰建合一”的領導指揮體制。二戰后，該體制經過結束陸海分立、推動戰建分開、完善戰建分開3個階段的改革，已日臻成熟。回顧總結美軍領導指揮體制改革，有4點啟示：統帥總攬是根本，戰建分開是關鍵，一分到底是保證，聯指改革優先是途徑。

當今世界，戰爭實踐最多的是美軍，能夠對大國加以威脅的也是美軍。第二次世界大戰后，美軍改革領導指揮體制的呼聲和實踐從未停歇。其中，有經驗也有教訓。研究其領導指揮體制改革，對現代軍隊改革有所啟示。

一、美軍領導指揮體制改革的脈絡

美國于1789年設立陸軍部，1798年設立海軍部。自此，總統領導指揮下的“陸海分立、戰建合一”體制成為美軍特色。但是，美西戰爭暴露出弊端，表明這一體制不能有效聯合，甚至除總統外，沒人能協調指揮各軍種。至第二次世界大戰，美國總統、國會和軍方一致認為，必須建立聯合指揮體制。1942年2月，美軍仿照英軍，成立參謀長聯席會議（下簡稱“參聯會”）和作戰司令部，并取得一定成效，但未從根本上解決聯合指揮問題。戰后，美軍啟動領導指揮體制改革，大致經歷3個階段。

（一）戰后至1958年為第一階段，結束陸海軍種分立

為消除陸海分立體制的弊端，1945年12月，杜魯門總統提議成立國防部，設國防部長、參謀長和陸海空3名助理國防部長；遭海軍及其國會支持者強烈反對后，被迫放棄設立參謀長、接受設立參聯會。1946年的第一份《聯合司令部計劃》規定，設立6個地區性作戰司令部，各由1名參聯會成員作為執行代理人。1947年7月26日，杜魯門簽署“妥協版”《1947年國家安全法案》，創設國家軍事機構，下轄陸軍部、海軍部和新成立的空軍部；設立國防部長、賦予參聯會法律地位；1948年3月，簽署《基韋斯特協議》，明確作戰司令部下設各軍種組成司令部，負責領導指揮本軍種部隊。由于國防部長和軍種部長同為內閣成員，且國防部長辦公廳僅54人、聯合參謀部不超過100人，上弱下強的弊端十分突出。

首任國防部長為設計“妥協”方案的海軍部長福雷斯特爾，其上任后深感體制運行困難、無法控制軍種爭斗和矛盾，請求修改《1947年國家安全法案》。1949年3月，總統向國會提交修法議案并獲通過。8月10日，軍事機構改稱國防部，軍種部長不再作為內閣成員，設參聯會主席作為牽頭人（無表決權），聯合參謀部增至200人，并增強了國防部長的職權，使統帥機關從形式統一走向實質統一，形成了“總統/國防部長—軍種部長/參聯會作為作戰司令部執行代理的軍種參謀長—作戰司令部和其他一級司令部”的“戰建合一”體制。但是，軍種參謀長仍實際操控參聯會。

1953年，新任總統艾森豪威爾認為，1947年改革形成的領導指揮體制，只是由各自為政的軍種組成的松散聯盟，沒有汲取二戰的教訓。遂向國會提交第6號國防部改組計劃，突出明確美軍指揮鏈，再次強化國防部長職權，賦予參聯會主席領導聯合參謀部，于當年6月30日生效。但是，為加強對軍種控制、強化參聯會聯合思維，這一計劃通過指派1名軍種部長為戰區執行代理人，而將軍種部長置于指揮鏈中，導致指揮關系混亂。1957年10月，蘇聯人造衛星率先上天。艾森豪威爾抓住這一時機，再次審查和改革領導指揮體制。

（二）1958～1986年為第二階段，推動戰建分開

1958年4月，艾森豪威爾向國會提交國防部改組法案，建議國防部長作為總統首席助手掌控國防部，將軍種調出指揮鏈，由參聯會取代軍種部長充當作戰司令部代理人等。該法案獲國會批準。這就從法律上剝離了軍種指揮權，形成了“總統/國防部長通過參聯會—作戰司令部—軍種組成司令部”和“國防部長通過國防部長辦公廳—各軍種部/軍種參謀部—軍種一級司令部”的“戰建分開”體制雛形，標志著美軍向集中領導、聯合指揮邁出了關鍵一步。但該法案未觸及“參聯會由軍種控制”的體制缺陷，也未能提出避免“軍種利用人事任免和資源分配干預作戰司令部指揮”的有效措施，軍種權力仍然偏大，實際上仍干預聯合指揮。

1961年，肯尼迪總統任命擁有大型企業管理經驗的麥克納馬拉為國防部長，重點對建設管理體制進行改革。麥克納馬拉以《1958年國防部改組法》為依據，以加強國防部長辦公廳為核心，創設系統分析助理防長辦公室和國防情報局、國防供應局、國防合同審計局等，統管三軍事務機構；改組軍種部支援機構，成立陸、海、空的器材司令部；推行規劃—項目—預算體系等。以此強化了國防部長對各軍種的掌控，提高了資源配置和使用效益，基本解決了美軍建設的統管問題。

1980年4月24日，美國營救伊朗扣留人質的行動失敗，表明美軍仍缺乏有效的聯合指揮，高額的國防費也無法滿足國家安全需求。在國防部長反對的情況下，1982年2月3日，參聯會主席瓊斯空軍上將利用第二任期即將結束的時機，向國會提出建議：現行參聯會體制只有達成一致才能行動，一旦發生危機，聯合體系將四分五裂；建議立法規定：美軍的指揮序列為總統、國防部長通過參聯會主席，而不是參聯會指揮作戰司令部，但行政事務必須放權給各軍種。1986年4月1日，里根總統簽署第219號國家安全決策指令，批準無須立法的改組事宜，從而拉開美軍領導指揮體制重大改革的序幕。

（三）1986年至今為第三階段，完善戰建分開

1986年10月1日，里根簽署《戈德華特—尼科爾斯國防部改組法》，規定：美軍指揮鏈為總統/國防部長通過參聯會主席—作戰司令部司令，行政鏈為國防部長通過國防部長辦公廳—各軍種部/軍種參謀部；國防部長對國防部事務擁有最終權力；參聯會主席為總統首席軍事顧問，負責提出資源分配和使用建議、制定聯合訓練政策條令；總統提名軍官晉升中將以上須聽取參聯會主席的聯合任職評價，沒有聯合崗位任職經歷不得晉升準將；設立采辦副國防部長一職，負責后勤、技術、采辦工作，地位僅次于常務副防長而高于軍種部長和其他副防長等。通過設立強勢參聯會主席、完善聯合優先制度等措施，排除了國防部長辦公廳和軍種部對聯合指揮的干擾。

同時，美軍改組了各軍種一級司令部，建立了部隊任務輪換機制。比如，陸軍將一級司令部分為三類：一是履行部隊建設管理職能的陸軍司令部，主要有4個，即領導駐本土現役部隊的陸軍部隊司令部；為陸軍提供技術、采購及后勤支援的陸軍器材司令部；負責士兵招募、訓練和制訂條令、訓練部隊的陸軍訓練與條令司令部；負責加快現代化進程、保持代差優勢的陸軍未來司令部。二是向作戰司令部提供并指揮所屬部隊的陸軍組成司令部，有6個地區作戰司令部，即印太、歐洲、中央、非洲、北方、南方司令部；4個職能作戰司令部，即網絡空間、戰略暨航天和導彈防御、地面部署與配送、特種司令部。三是具有直屬隊性質的直接報告單位，即醫療司令部、工程司令部等。例如，陸軍按任務性質，將部隊分為可部署部隊、完備部隊、恢復部隊，并實行定期輪換。由此，形成的“總統/國防部長通過參聯會主席—作戰司令部—軍種組成司令部—可部署部隊”的聯合指揮體制，以及“國防部長通過國防部長辦公廳—軍種部/軍種參謀部—一級司令部—完備/恢復部隊”的建設管理體制，標志著美軍“戰建分開”體制走向成熟。

“9·11”事件后，小布什政府陸續組建北方司令部以加強本土防御，重建戰略司令部以強化對戰略力量指揮，建立常務副防長牽頭的新“規劃—項目—預算—執行”體系。2015年，美國發起新一輪領導指揮體制改革。主要舉措有：一是國防部長辦公廳的采辦、技術與后勤副防長辦公室，分拆為研究與工程副防長辦公室和采辦與后勤副防長辦公室；二是設立獨立的首席管理官，不再由常務副防長兼任；三是升級網絡司令部、航天司令部為作戰司令部。

二、美軍領導指揮體制改革的特點

回顧第二次世界大戰后美軍領導指揮體制改革的歷史，貫穿其中的一條主線，就是“統一領導、戰建分開、聯指優先”。

（一）加強統一領導是唯一目標

戰后，美軍的幾次重大領導指揮體制改革，無一不是圍繞加強對三軍的統一領導，特別是確保總統的最高指揮權展開的。法律上，1787年制定的美國《憲法》，已經把“民選總統統帥三軍、擁有最高指揮權，文官制定政策、控制軍隊”貫徹國民理念。實際上，隨著戰爭越來越復雜，總統難以憑借一己之力高效指揮軍隊，和平時期的總統更難以把主要精力放在領導軍隊上。因此，通過文官控制軍隊，就成為改革領導指揮體制的最高原則。其實質，是確保總統高效指揮軍隊、確保資產階級政黨掌控軍隊。

但是，美軍長期形成的陸海軍分立體制，嚴重制約了總統對三軍的高效指揮和統一領導。因此，破除體制弊端成為美軍改革的核心目標。從1947～1949年的改革，成立國防部、設立文職國防部長，成立參聯會、明確牽頭人；到1958年的改革，明確國防部長為總統首席助手、參聯會主席領導聯合參謀部，規定美軍指揮鏈為“總統/國防部長通過參聯會—作戰司令部”；再到1986年的改革，強化國防部長權威、指揮鏈調整為“總統/國防部長通過參聯會主席—作戰司令部”，美軍領導指揮體制的改革都注重加強總統對三軍的統一領導指揮，打造最精干的指揮鏈、最有力的首席助手、最高效的軍事顧問。且持續用力、鍥而不舍。

（二）強化戰建分開是不變主題

美軍3個階段的領導指揮體制改革，始終不變的主題就是“戰建分開”。只不過受傳統觀念、利益集團、治軍原則、認知水平的制約，這種改革是一個由主到次、自上而下的漸進過程。每個階段主要解決當時能夠達成共識的焦點問題，以最終實現從統帥機關到作戰部隊的徹底分開。

第一階段的改革，核心目標是解決形式上的三軍統一領導問題，但“戰建分開”已見端倪。1948年簽署的《基韋斯特協定》，明確為各作戰司令部在參聯會指定一名代理人，實際形成了“總統/國防部長通過參聯會的作戰司令部代理人—作戰司令部”的指揮鏈和“國防部長通過國防部長辦公廳—軍種部長”的建設管理鏈。其中，參聯會的作戰司令部代理人是特定軍種參謀長，而軍種參謀長又隸屬于軍種部長，是戰建的合一體。

第二階段的改革，美軍認為，加強統一指揮關鍵是剝離軍種指揮權。將軍種調出指揮鏈，形成“總統/國防部長通過參聯會—作戰司令部”的指揮體制，是“戰建分開”在法律上邁出關鍵的一步。

第三階段的改革，著眼排除國防部長辦公廳和各軍種對聯合指揮的干預，強化參聯會主席和作戰司令部司令的職能，推行部隊任務輪換機制，解決實際運行中國防部長辦公廳和軍種部對聯合指揮的干預問題，從統帥機關、作戰司令部層面，向軍種組成司令部、部隊層面貫徹“戰建分開”。由此，徹底理順總統、國防部長通過參聯會主席對三軍的聯合指揮，從而贏得了海灣戰爭等一系列局部戰爭。

（三）堅持聯指優先是基本方法

戰后，美軍的領導指揮體制改革，除了第二階段麥克納馬拉主導的改革從加強國防部長辦公廳建管統籌、建立規劃—項目—預算體系入手外，其他舉措都是以構建和優化聯合指揮體制為優先考慮，以推進整個領導指揮體制改革。其主要原因有3點。

一是美軍的基本職能是打仗，優先改革聯合指揮體制，容易使各方意見達成一致。即便如此，來自各方的阻力仍然很大，致使美軍不得不通過3個階段的改革，才達到理想化狀態。

二是來自戰爭實踐的經驗教訓，使美軍改革的主導者刻骨銘心。為避免失敗重演，國會、軍方、智庫都有積極推進建立聯合指揮體制的重量級人物。比如，美國總統杜魯門、艾森豪威爾，以及參聯會主席瓊斯、參議院軍事委員會主席戈德華特等，在各階段改革中都發揮了重要作用。

三是優先暢通聯合指揮體制，能夠發揮“提領而頓”的作用。事實上，沒有戰后必須加強各軍種聯合指揮的基本共識，組建國防部長辦公廳和從體制上加強對三軍統管就無從談起；沒有1958年在法律上將軍種調出指揮鏈，以確立國防部長的權威，那么其后的加強國防部長辦公廳的改革舉措也很難落實；正是因為1986年建起聯合指揮體制，才有了對全軍采辦、技術和后勤統籌機構的大整合。

可見，只有聯合指揮體制改革優先、建設管理體制跟進，美軍的領導指揮體制改革才得以順利實施。

三、美軍領導指揮體制改革的啟示

美軍經過多輪持續改革，建立起現代領導指揮體制，主要有以下幾點啟示。

（一）統帥總攬是根本

美軍戰后70年的改革實踐表明，領導指揮體制改革一條不可逾越的紅線，就是確保總統對三軍的政治掌控和高效指揮。基本實現形式為，既堅持文官治軍、保證總統擁有得力的行政協助，又實行聯合指揮、保證總統得到最好的軍事建議。正是劃定這條紅線，使得美軍領導指揮體制改革雖艱難、漫長，但一直沒有出現較大的失誤，并逐步形成比較完善的現代領導指揮體制。

（二）戰建分開是關鍵

美軍領導指揮體制改革，最大的阻力來自于戰建分開，成功的關鍵也在于戰建分開。

在推行戰建分開所遇阻力方面。對改革的阻力，既有觀念上的，也有既得利益上的；既有來自軍方的，也有來自國會的；既有軍事性的，也有社會性的。主要可歸結為3種。

一是難以從軍種戰建合一體制的傳統情結中解脫出來，沒有認清軍種獨立贏得戰爭的時代已經一去不復返，并擔心軍種地位下降，或在國防部長辦公廳加強建設統管中走向消亡。

二是認為參聯會主席的職權一旦增大，將削弱文官對軍隊的控制，造成聯合參謀部的權重超過國防部長辦公廳，進而限制政治領導層得到軍事建議的范圍，以及各軍種部長、參謀長制定政策與決定事務的優先權。

三是美軍體制的活力源于分散權力，但戰建分開，既會導致兩條鏈路權力向上集中，從而降低機制活力，又會破壞各軍種的完整性，容易出現建設方向偏離作戰需求。因此，戰建分開步履維艱，連總統親自推動都無法一步到位、實現目標。

在推行戰建分開所獲成功方面。20世紀80年代中期以來，美軍在歷次局部戰爭中都取得了勝利。究其根源，在于其作戰指揮與建設管理遵循了不同規律。

一是戰爭的復雜性要求指揮體制必須精干權威。體制不精干，效率就下降，打仗就失利。美軍的高層指揮鏈，走了一條越改越簡的路子。從開始的總統通過各軍種部長、軍種參謀長協調后指揮作戰司令部，到目前為總統、國防部長通過參聯會主席指揮作戰司令部，傳達命令只經過兩人，國防部長辦公廳、參聯會及聯合參謀部、軍種部長和軍種參謀長，既不處于指揮鏈上，也不得干預作戰司令部指揮。實際上，如果戰爭規模小，指揮鏈除增加作戰司令部司令外，均由戰區軍種指揮。這樣，效率可大大提高。

二是建設的系統化要求管理體制必須統分兼顧。軍隊建設是一個大系統，軍種各行其是，就不能形成體系能力，因此必須加強集約化管理。同時，軍隊建設專業越來越多、技術含量越來越高、組織越來越復雜，客觀上要求精細化管理。而一味加強統管，同樣沒有出路。美軍由軍種各自建設，到國防部統籌、軍種主導，再到國防部統管、軍種具體實施，再到目前的降低統管力度、強化軍種主建功能，走出了一條謀求統分平衡的改革之路。可見，推進領導指揮體制改革，戰建分開是關鍵。應當直搗要害、務求必成。

（三）一分到底是保證

美軍的統帥機關是在戰后建立的。起初，人員很少，且軍職、文職界限分明。國防部長辦公廳由文職主導，參聯會及其聯合參謀部由各軍種指派的參謀組成，規模小、職權有限。因此，美軍領導指揮體制的戰建分開，是從軍種層面開始的。但實踐表明，戰建分開需要一分到底。

一是僅在戰區和軍種層面實行戰建分開是不夠的。這是因為，軍種仍可通過作為參聯會成員的參謀長，享有集體建議權，進而干預聯合指揮；也可通過掌管人事管理和資源配置權，迫使軍種部隊聽從軍種命令，進而干預聯合指揮。

二是統帥機關實行戰建分開是可行的。《美國法典》軍事卷第十編規定，美軍的指揮鏈為總統/國防部長通過參聯會主席—指揮作戰司令部；管理鏈為國防部長通過國防部長辦公廳—各軍種部。其中，國防部長辦公廳及其所屬各副防長、助理防長等一級主官辦公室，是統籌協調美軍建設管理的職能部門，但并不在美軍指揮鏈上，也無權干預聯合指揮，只有根據國防部長指令，提供支援保障之責。參聯會及聯合參謀部，則既不在指揮鏈上，也不在管理鏈上。但總統、國防部長的軍事決策，是聽取參聯會成員意見建議后作出的；聯合參謀部是參聯會的辦事機構，對參聯會主席負責。只有根據總統、國防部長、參聯會主席的指令，匯總各作戰司令部需求、向建設系統提出需求、評估建設狀況之責。因此，美軍統帥機關也是戰建分開的。

三是戰區以下的戰建分開尤為重要。結合實戰經驗，美軍通過健全軍種一級司令部和建立部隊任務輪換機制兩項措施，實現戰建一分到底。即，把根據1948年《基韋斯特協議》建立的軍種組成司令部，逐步轉型為可承擔戰區方向/領域/地區聯合指揮和本軍種可部署部隊建設管理的機構；組建負責本土所有完備/恢復部隊的部隊司令部和教育訓練司令部，確保作戰司令部對軍種司令部、軍種司令部對可部署部隊的高效指揮，實現戰建兩條鏈路的順暢運行。

（四）聯指改革優先是途徑

在保證政治掌控前提下，領導指揮體制改革的重中之重，是聯合指揮體制改革。美軍領導指揮體制改革表明，聯合指揮體制的高效運行，能夠推進建設管理體制改革。其中，改革聯合指揮體制，有三大核心關鍵。

一是強化參聯會主席職權。美軍經過多輪改革，從戰后成立由軍種參謀長組成的松散參聯會，協調一致后向總統、國防部長提建議；到以作為作戰司令部代理人的軍種參謀長為主，通過平等協商后向總統、國防部長提建議；再到由參聯會主席協調各成員達成一致向總統、國防部長提建議；最終形成由參聯會主席聽取成員意見后，獨立向總統、國防部長提建議并報告不同意見的強勢參聯會主席模式。這些改革的唯一目的，就是保證統帥得到最好的綜合性軍事建議。

二是確保集中各軍種指揮權。只要軍種擁有指揮權，就沒有聯合指揮權。美軍的改革在初期之所以異常艱難，癥結在于軍種不放棄指揮權。直到1958年，艾森豪威爾利用戰時積累的威望和總統特有權力，在法律上取消了軍種的指揮權，美軍領導指揮體制改革才取得關鍵性進展。

三是健全作戰司令部實施聯合指揮。作戰司令部是聯合指揮體制的樞紐，也是聯合指揮的重心。美軍通過三項改革舉措，健全作戰司令部實施聯合指揮。第一，賦予作戰司令部司令組編、免職、評價三權，包括規定下屬指揮序列、選擇或暫停下級工作、召集軍事法庭的權力等。第二，用好用活戰區軍種，發揮軍種組成司令部“一體四用”功能，即方向、領域、地區聯合指揮機構和本軍種部隊建設管理機構。第三，推行各軍種部隊任務輪換機制，確保作戰司令部始終擁有能使用的任務部隊。