以國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化為研究的出發(fā)點
——《差別化政策的理論與實踐研究》評介

文/高永久

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》指出，我國國家制度和國家治理體系具有多方面的顯著優(yōu)勢，而其中的一個優(yōu)勢，就是堅持各民族一律平等，鑄牢中華民族共同體意識，實現(xiàn)共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的顯著優(yōu)勢。這一顯著優(yōu)勢是十九屆四中全會關(guān)于民族事務(wù)治理體系和治理能力建設(shè)的一致決議。習(xí)近平總書記曾經(jīng)指出，要發(fā)揮好中央、發(fā)達(dá)地區(qū)、民族地區(qū)三個積極性，對邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)實行差別化的區(qū)域政策，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付和對口支援體制機(jī)制，把政策動力和內(nèi)生潛力有機(jī)結(jié)合起來。而中國人類學(xué)民族學(xué)人口較少民族研究專業(yè)委員會理事、中國武陵山減貧與發(fā)展研究院研究員耿新的《差別化政策的理論與實踐研究》一書，正是在領(lǐng)會習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的精神實質(zhì)的實踐過程中一次有益的探討。總體上來看，該書具有以下幾個方面的獨到之處。

一、研究視野開闊，關(guān)注政策的覆蓋面

學(xué)術(shù)界對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的研究逐漸形成理論與實踐兩個大的層面，《差別化政策的理論與實踐研究》遵循著這個思路進(jìn)行了政策方面的探討和實踐層面的分析：一是研究涉及到我國56 個民族中人口較少民族的發(fā)展。我國正處于社會主義初級階段，在鑄牢中華民族共同體意識引領(lǐng)下的各民族交流交往交融過程中，各民族共同因素不斷增多，但民族差異、民族特點與民族差距在一定時期內(nèi)還將存在，這些特點又與區(qū)域差別、城鄉(xiāng)差異、階層分化等社會特性交織在一起，呈現(xiàn)出多樣化的形態(tài)。在我國56 個民族中，全國范圍內(nèi)總?cè)丝谠?0 萬人以下的民族共有28 個，其中有不少民族是“直過民族”和“跨界民族”，統(tǒng)稱為“人口較少民族”，主要生活在邊疆、邊境農(nóng)牧區(qū)，集中分布在內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、福建、江西、廣西、貴州、云南、西藏、甘肅、青海、新疆等13 個省（區(qū)）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)的2390 個人口較少民族聚居行政村。《差別化政策的理論與實踐研究》正是對上述省（區(qū)、市）人口較少民族的普遍關(guān)注。二是注重政策對各族人民的輻射面。扶持人口較少民族加快發(fā)展是新時代、新階段民族工作的一項重要任務(wù)。扶持人口較少民族發(fā)展是一項系統(tǒng)工程，做好扶持人口較少民族發(fā)展工作事關(guān)各民族“共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展”的大局，責(zé)任重大。新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分發(fā)展之間的矛盾，在這樣的背景下，在統(tǒng)一安排部署下實施好差別化扶持是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)，如何更好地發(fā)揮扶持人口較少民族發(fā)展政策的效果，關(guān)系到能否有效促進(jìn)人口較少民族地區(qū)又好又快發(fā)展，關(guān)系到“全面實現(xiàn)小康，少數(shù)民族一個都不能少，一個都不能掉隊”承諾的兌現(xiàn)。人口較少民族間發(fā)展不平衡與發(fā)展不充分的成因既有經(jīng)濟(jì)因素，又有社會、文化、心理、觀念、制度等非經(jīng)濟(jì)因素，發(fā)展水平的差異是由多種因素綜合造成的，也是整體演進(jìn)的結(jié)果，人口較少民族的發(fā)展必須堅持“到什么山唱什么歌”的原則，有的放矢制定差別化的政策才能取得成功。這本專著關(guān)注到了政策的覆蓋面，做到了對人口較少民族差別化的全面研究。

二、分析問題到位，遵循新發(fā)展理念觀

十九屆四中全會指出，必須堅持社會主義基本經(jīng)濟(jì)制度，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，全面貫徹新發(fā)展理念，堅持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，加快建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。“如何貫徹落實新發(fā)展理念、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、提高發(fā)展質(zhì)量和效益，如何更好保障和改善民生、促進(jìn)社會公平正義，迫切需要哲學(xué)社會科學(xué)更好發(fā)揮作用”。對于哲學(xué)社會科學(xué)的研究來說，深刻領(lǐng)會習(xí)近平總書記的指示精神有著重要的學(xué)術(shù)意義。《差別化政策的理論與實踐研究》一書寫作的指導(dǎo)思想和問題導(dǎo)向非常明確，就是為了分析探討如何將人口較少民族發(fā)展與全面建成小康社會的實際結(jié)合，實現(xiàn)“全面小康路上一個不能少，脫貧致富一個不能落下”，遵循新發(fā)展理念觀，以人口較少民族的經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展以及實現(xiàn)民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步的焦點問題為研究的目標(biāo)。

中華人民共和國成立后，特別是黨的十八大以來，黨中央、中央政府十分關(guān)心關(guān)注人口較少民族的發(fā)展，在科學(xué)理論的指導(dǎo)下從中央到地方出臺一系列針對性的專項扶持政策，取得了舉世矚目的實施成就。2019 年4 月10 日，習(xí)近平總書記專門給云南貢山縣獨龍族鄉(xiāng)親們回信，表達(dá)對其整族脫貧邁向美好生活的祝賀，更顯示出對扶持人口較少民族發(fā)展政策效能發(fā)揮的信心。人口較少民族的跨越式發(fā)展既顯示了我國國家制度和國家治理體系的優(yōu)越性，也是平等團(tuán)結(jié)互助和諧的社會主義新型民族關(guān)系的真實體現(xiàn)。“實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，就要以鑄牢中華民族共同體意識為主線，把民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步事業(yè)作為基礎(chǔ)性事業(yè)抓緊抓好”。實施差別化政策是為了更好地增進(jìn)各民族間的“共同性”，是為了更好地提升各民族的自我發(fā)展能力，是通過補(bǔ)足“短板”來促進(jìn)全面高質(zhì)量發(fā)展。借助“差別化”政策思想與實踐落實，尊重差異、包容多元，統(tǒng)一發(fā)展的思想認(rèn)識，凝聚全社會的力量，推動民族地區(qū)和人口較少民族脫貧攻堅與全面小康社會的建成，以跨越式發(fā)展鑄牢包括人口較少民族在內(nèi)的中華民族命運共同體意識。既能夠體現(xiàn)新發(fā)展的理念，同時，又借助差別化政策的落實增強(qiáng)少數(shù)民族的歸屬感和使命感，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化時代潮流中為中華民族偉大復(fù)興貢獻(xiàn)力量。《差別化政策的理論和實踐研究》正是在遵循新發(fā)展理念的前提下，對人口較少民族發(fā)展問題的實踐總結(jié)。

三、研究熱點突顯，延續(xù)學(xué)術(shù)創(chuàng)新發(fā)展

“民族政策是國家為維護(hù)和增進(jìn)統(tǒng)治集團(tuán)的利益，運用公共性權(quán)力對社會資源在不同民族群體之間作出權(quán)威性分配的措施、方法、制度和過程”。民族政策一直是國內(nèi)外學(xué)術(shù)界的研究熱點，針對不同領(lǐng)域不同方面的民族政策，深入研究其內(nèi)涵特點、類別價值、產(chǎn)生執(zhí)行、歷史沿革、困境改善等部分。而作為極具中國特色的“扶持人口較少民族發(fā)展政策”，學(xué)術(shù)界針對性的研究也蔚為大觀。從“中國知網(wǎng)CNKI”以“人口較少民族政策”為主題進(jìn)行搜索，共362 條結(jié)果，幾乎涉及到方方面面，但多以個案研究為主。進(jìn)入新時代，以鑄牢中華民族共同體意識為核心的民族問題治理將扶持人口較少民族政策的重要性程度提升到更高層次，政策施行與民族問題現(xiàn)代化治理相結(jié)合，成為新的學(xué)術(shù)熱點。自2015 年起，耿新博士開始涉獵這一研究領(lǐng)域，深入人口較少民族生活地區(qū)和民族社會內(nèi)部進(jìn)行田野調(diào)查，與其它研究者合作或獨立完成的研究成果頗豐，相繼發(fā)表在《理論月刊》《西南民族大學(xué)學(xué)報（人文社科版）》《中南民族大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》《青海民族研究》《中國民族報》等重要刊物上，以不同角度探討了這一政策的歷史演變、發(fā)展特點、實施狀況、政策評估、評價指標(biāo)等，探討了新時代“政策實施必須堅持民族因素與區(qū)域因素相結(jié)合”“堅持分類指導(dǎo)，精準(zhǔn)施策”“增強(qiáng)人口較少民族地區(qū)發(fā)展的內(nèi)生動力”等重要熱點問題，他的研究延續(xù)了學(xué)術(shù)的發(fā)展創(chuàng)新思想，許多研究成果被理論界和實務(wù)界的研究者參考和使用。

四、理論前沿探索，重視研究實踐價值

鑄牢中華民族共同體意識需要“正確認(rèn)識理論指導(dǎo)和實踐檢驗關(guān)系”，“差別化”政策的實施作為鑄牢中華民族共同體意識的重要實踐，在執(zhí)行和研究過程中更應(yīng)當(dāng)做到二者關(guān)系的科學(xué)對待。該著作的一大亮點是在論證過程中引入多元學(xué)術(shù)理論，在論述行文中體現(xiàn)現(xiàn)實關(guān)切，并呈現(xiàn)出相互交融彼此促進(jìn)的狀態(tài)，運用了“理論服務(wù)現(xiàn)實，現(xiàn)實凝結(jié)理論”的辯證研究方法。“文章合為時而著，歌詩合為事而作”。理論前沿探索和現(xiàn)實運用推動是政策提出與實踐研究的環(huán)境考量。該著作從平等價值、正義價值、秩序價值分析實施差別化政策的必要性，結(jié)合自然稟賦、生計方式、發(fā)展水平、人力資源、脫貧攻堅、文化教育等方面論證實施差別化政策的必然性，從生態(tài)保護(hù)、精準(zhǔn)扶貧、邊境建設(shè)、基本公共服務(wù)等問題分析差別化政策面臨的普適性。在政策實踐中，關(guān)注到了民族平等與區(qū)域協(xié)調(diào)兩大關(guān)鍵要點，闡釋了人口較少民族發(fā)展要在政策需求與供給、各地區(qū)不同的發(fā)展要素和發(fā)展主體間形成多元、多層次的有機(jī)匹配關(guān)系，關(guān)注到在更大程度上提高區(qū)域政策的精準(zhǔn)性、有效性和可操作性問題，注意在政策實施中形成良性傳導(dǎo)機(jī)制的研究。總體上講，該著作希望根據(jù)人口較少民族的不同發(fā)展階段、不同時期的優(yōu)勢、特點和發(fā)展困難，靈活地實施與之相適應(yīng)的政策，建立“適時體制”，探討以政策實踐的可操作性提升政策引領(lǐng)的科學(xué)性課題。

五、實事求是態(tài)度，尊重學(xué)術(shù)理性精神

研究人口較少民族的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，不能浮光掠影而必須俯下身子具有鄉(xiāng)土氣息，沒有人文情懷和擔(dān)當(dāng)精神是難以做出成果的。作為研究和探討民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的學(xué)術(shù)著作，《差別化政策的理論與實踐研究》結(jié)合28 個人口較少民族的普遍性特征進(jìn)行了差異化政策設(shè)計的分析，通過問卷調(diào)查和實地調(diào)研獲取一手資料，試圖結(jié)合人口較少民族發(fā)展的成功案例尋找出其發(fā)展的差距提出對策建議。在具體政策設(shè)計操作實踐上，作者論述了學(xué)術(shù)界曾經(jīng)提出的我國各民族間既有特殊性，又有共同性，28 個民族的發(fā)展不平衡，民族地區(qū)差異至今仍明顯存在的事實。這對未來扶持人口較少民族發(fā)展工作操作對策的設(shè)計研究留有一定的空間，也成為學(xué)術(shù)界進(jìn)行差別化政策的創(chuàng)新研究與設(shè)計努力方向的參考資料。該專著研究既注重前期的戰(zhàn)略思考，更注重空間內(nèi)容的拓展與延伸，從戰(zhàn)略的高度分析了人口較少民族未來的研究發(fā)展路徑，對于人口較少民族發(fā)展政策的動態(tài)管理提出了參考咨詢，能夠增強(qiáng)學(xué)術(shù)研究的開拓性空間。當(dāng)然，差異化政策實行的基本要求就是具體問題具體分析，在統(tǒng)領(lǐng)性差異化政策之下再分析因時因地因人因事的細(xì)致性差異政策，這其中既要注重統(tǒng)一指揮統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)統(tǒng)一謀劃，又要注意支持性資源權(quán)威分配的機(jī)會平等與優(yōu)化配置，特別注重針對性過程化提升內(nèi)生治理能力。該著作在行文中對這些內(nèi)容均有精彩論述，并毫不避諱政策實施中的問題困境，重點落腳在以人民為中心的解決方案，還謙遜地指出一些待深化之處，彰顯了實事求是和尊重學(xué)術(shù)理性精神的態(tài)度。《差別化政策的理論與實踐研究》是作者長期關(guān)注少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策問題的系統(tǒng)思考的反映，也是作者探討弱勢群體發(fā)展，關(guān)注促進(jìn)社會和諧進(jìn)步學(xué)術(shù)理念精神的追求，而這種研究態(tài)度離不開作者的學(xué)術(shù)積淀和艱苦努力。

六、結(jié)語

綜上所述，縱觀《差別化政策的理論與研究》一書，除了上述特色之外，同時還具有著視野廣闊、內(nèi)容翔實、構(gòu)思慎密、語言流暢等特點。

國內(nèi)研究人口較少民族發(fā)展的專著屈指可數(shù)，作為國家社會科學(xué)基金項目“支持人口較少民族地區(qū)發(fā)展的差別化政策研究”的凝練成果，耿新博士撰寫的《差別化政策的理論與實踐研究》可以被視為近年來聚焦扶持人口較少民族發(fā)展政策研究的一部獨到的著作，該書既有科學(xué)完整的宏觀框架，又有實事求是的詳細(xì)論述，突出了“堅持走中國特色社會主義民族問題治理的科學(xué)道路”的實踐性，既對新時代我國優(yōu)化扶持人口較少民族政策、促進(jìn)人口較少民族及其生活的民族地區(qū)的發(fā)展具有學(xué)術(shù)研究參考的裨益，也為國家地方政府在民族區(qū)域自治制度框架內(nèi)針對性完善民族政策、改善民族問題治理路徑提供創(chuàng)新參考資料，同時也一定程度上為學(xué)術(shù)界同仁拓寬相關(guān)研究領(lǐng)域，為民族理論研究者延展理論借鑒，兼具學(xué)術(shù)價值與實踐價值。