我國農業面源污染防控的法治對策
——基于環境保護稅的視角

孟慶祝

江蘇師范大學，江蘇 徐州 221000

一、農業面源污染的界定及其成因

（一）農業面源污染界定

農業面源污染概念最早出現于美國《清潔水法》當中，該法對面源污染的概念界定為：污染物以廣域的、分散的、微量的形式進入地表及地下水體造成的水污染。我國學者對農業面源污染概念的觀點并不統一，我國最先研究農業面源污染問題的一批學者認為農業面源污染是指在農業生產活動產生的各類營養物質和污染物質，通過水循環運動形成的水環境污染。其觀點大致與美國《清潔水法》的界定相同。另一部分學者認為面源污染引起的不僅僅是水污染問題，也包含對大氣、土地和林木等造成的污染問題。對于面源污染問題的研究，僅僅把面源污限制在對水污染問題上，不利于從根源上解決面源污染問題。所以對面源污染，應該界定為因在農業發展中產生的有害煙塵、殘留藥物和牲畜糞便等的污染物質對水源、空氣、土壤所造成的污染。

（二）農業面源污染成因

1.焚燒秸稈產生的煙塵

農業用地中會產生大量的秸稈，為了降低農業生產成本，生產者在未采取防范風險措施的情況下，直接在農田中進行秸稈焚燒。焚燒秸稈會產生大量的S元素，給人體帶來危害，甚至火勢不受控制時會引發火災，給生命與財產造成嚴重的損失。因此我國不斷加強立法限制焚燒秸稈的行為，在《大氣污染防治法》、《治安管理處罰法》、《消防法》、《刑法》等法律條文中對秸稈焚燒行為作出了具體的處罰規定。但焚燒秸稈現象仍屢禁不止，農業生產者抱著僥幸心理焚燒秸稈，產生的大量煙塵顆?；螂S風飄入居民區，或隨降雨流入水源甚至滲透地下水，危害周區居民的健康權。

2.畜禽養殖業的糞便流失

畜禽養殖業中產生的糞便含有大量的氮元素和磷元素，氮元素和磷元素流入水中會造成水體的富營養化，加快水中藻類植物的生長，耗竭水中的氧氣，影響水體結構。同時，禽養殖業中產生的糞便含有大量的生物病原菌，該病原菌通過水源傳播，危害人體健康。目前，我在對畜禽養殖業中產生的糞便處理上仍然存在重大難題。在法律層面上，關于畜禽產生的糞便的立法基本上是一些原則性的規定，在實踐中不具備可行性。在農業生產方面，國家投資建立沼氣池，但針對巨大規模的養殖業來說，沼氣工程過于單一化，不能從根源上解決問題。

3.化肥農藥的不合理使用

化肥和農藥是農業生產必不可少的物質，具有保護莊稼、提高生產的作用，但是不能忽視農藥和化肥的副作用。相比糞便而言，化肥具有養分含量高、土地肥效快的特點，因此在農業生產中深受生產者的追捧。但是我國的化肥利用率不高，不僅造成嚴重的資源浪費，還會使大量的鉀元素和磷素積累在土壤中，對土地和水體產生污染。農藥主要用于預防、控制和消滅農業生產中的病、蟲等有害物質的危害，但在農藥的使用過程中，農業生產者過度使用農藥、缺乏農藥使用專業技術和廢液處理不當，導致農藥流失危害環境。

二、農業面源污染特征

（一）分散性和隱蔽性

根據美國《清潔水法》中對農業面源污染的界定可知，不同于點源污染以固定點的方式進行污染物的排放，面源污染中的污染物是以分散的形式對環境進行污染，所以面源污染具有分散性的特征。污染物在分散的過程中受地勢地形、天氣狀況、水域分布等因素的影響會交叉相容，有的有害物質滲透地下，有的不均勻分布在空氣之中，需要專業的檢測儀器才能探測出，所以面源污染具有極強的隱蔽性。

（二）廣泛性和難監測性

面源污染中有害物質分散的主要途徑是空氣傳播和水流傳播，空氣具有極大的流動性，尤其是受天氣狀況的影響，有害物質可從一個地區流入到多個地區。我國水文條件更是復雜，河流交錯分布，水域四通八達，部分污染物隨之流入各個水域，在遇到強降雨時，污染物隨地表水滲透到地下，匯集到各個水源。同時因為面源污染分布較廣，受地勢地形、天氣狀況、水域分布、監測技術等因素的影響較大，對污染的監測成本過高，監測難度大。

（三）隨機性和不確定性

面源污染的隨機性是影響面源污染的相關條件不具可控性造成的，尤其是空氣的強流動性和降雨的不穩定性，導致污染源不均勻的分散。農業污染的污染物種類繁多，又受諸多條件的影響污染范圍廣，無法及時確定污染物的種類，面源污染具有不確定性。

（四）滯后性和風險性

在面源污染形成的過程中，污染物對環境的污染存在潛伏期，也是一個由量變到質變的積累過程。殘留在土地的農藥在經過雨水的沖刷后才會逐漸流入到水體，經過量的積累后超過水體的自我凈化能力后，才會進一步破壞水質，污染水資源。所以從污染源的發現、分析和得出結果需要一段漫長的時間，面源污染具有滯后性和風險性。

三、農業面源治理存在的不足及對策

（一）農業面源治理的不足

1.環境稅制度不完善

我國關于環境稅制度方面的立法多為原則性的指導和責任的認定，沒有對環境的預防和恢復作出具體規定，缺乏生態性。對于稅收的具體用途也沒有明確的規定，導致稅收被主管部門挪用，無法用于面源污染的治理上。

2.地方執法不足

在農業面源污染過程中所產生的各種環境稅，由于執法主體的多樣性，執法主體間缺乏及時的交流產生重復交稅的行為。執法主體缺乏以人為本的理念，暴力執法，往往過分依賴于國家強制力，從而使執法者和企業產生矛盾。執法主體應該以柔性、指導性的方式進行稅收執法，化解稅收執法風險。

3.公眾生態觀念淡薄

農業生產者普遍缺乏權利義務平等的觀念，只看到了眼前的權利，而忽視權利后的義務，缺乏環境保護的意識。國內也沒有進行環境權相關內容方面的宣傳，導致公眾對環境保護的認識不夠。政府應該培育農業生產者生態保護的意識，提高保護環境的認識。

（二）農業面源治理的對策

1.完善立法和保護稅制度

加強面源污染治理的相關立法，完善環境稅制度，發揮稅收對在農業生產過程中預防環境風險的作用。首先對稅收的收繳主體作出明確規定，防止“多頭管理”的想象產生。其次，對稅收的計算標準、計算方式和繳納方式進行規定，防止稅主管人員私自挪用稅款。再者，明確稅收用途，主要用于面源污染的治理，保證?？顚Ｓ?。

2.強化地方執法

執法人員堅持以人為本的理念和原則，以文明、科學和規范的方式執法。其次，要在遵循法律基礎上柔性執法，柔性執法不是人情執法，執法主體不能越權行使權力，其做出的行政行為要在法律規定范圍內。再者，柔性執法要突出其靈活應變的特點，執法人員根據具體情況及時隨機應變，精簡程序，降低司法資源，提高行政效率。

3.提高農業生產的環保意識

在治理農業面源污染的過程中，要增強農業生產者的環境保護意識和社會監督意識，積極發揮人民的創造力。首先要加強環境保護宣傳工作，向公眾介紹國家當前的環境形勢，讓公眾了解環境保護的迫切性，自主地參與環境保護的隊伍中。其次，政府可以定期派遣法律工作者定點宣傳環境保護的相關知識，提高公眾環境保護的法律素養。